한국지역사회복지학회 2008춘계학술대회

한국지역사회복지학회 논문 발표 자료집

한국지역사회복지학회

인 사 말 씀

최근 들어 우리 사회는 양극화 현상이 심화되고 있습니다. 전통적인 사회복지제도와 정책의 틀을 넘어서는 새로운 사회적 실험과 시도가 필요한 상황입니다. 이러한 상황을 반영하듯 사회투자국가론이 한국사회복지정책의 새로운 돌파구를 마련할 수 있는지에 대한 사회적 관심이 높아지고 있습니다.

특히 이명박 정부에서는 지역사회복지관 역할의 재정립을 요구하는 등 사회복지환경 변화에 따른 능동적인 대처가 요구되고 있습니다.

그리하여 한국지역사회복지학회와 한국사회복지관협회가 공동으로 개최하는 이번 학술대회는 “사회복지 환경변화와 지역사회복지관의 역할”이라는 대주제를 통하여 지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할정립, 종합사회복지관과 단종복지관과의 차별화 및 경쟁력 강화방안, 사회서비스 바우처제도 도입에 따른 사회복지관의 위상과 대응 방향, 사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 관한 연구, 그리고 사회복지관 평가의 과제와 전망에 초점을 두고 진지하면서도 풍부한 토론을 위하여 학술대회를 개최하게 되었습니다.

본 학술대회에 참석하신 지역사회복지관계자께서는 귀중한 정보와 자료를 공유하는 성과를 거둘 수 있도록 협조하여 주시면 대단히 감사하겠습니다.

끝으로 바쁘신 중에도 발표와 사회 및 토론을 맡아주신 분께 깊은 감사를 드립니다.

2008년   4월

한국지역사회복지학회 회장   표  갑  수

한국사회복지관협회 회장   서  재  익

첫째날 <2008. 4. 17. 목>

학술대회 일정

■ 13:00~14:00 : 등  록

■ 14:00~14:20 : 개회식 사  회 : 김창기 (충주대 노인보건복지학과 교수)

개회사 : 표갑수 (본 학회장, 청주대 사회복지학과 교수)

서재익 (한국사회복지관협회장)

제1부<14:20~17:40>                                  기획주제 발표 및 토론

사회 : 송정부 (상지대 사회복지학과 교수)

■ 제1주제 (14:20～15:20)

지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할정립

발표 : 박태영 (대구대 사회복지학과 교수)

토론 : 임승남 (광주 송광종합사회복지관장)

유광운 (대전 관저종합사회복지관장)

■ 제2주제 (15:20～16:20)

종합사회복지관과 단종복지관과의 차별화 및 경쟁력 강화방안

발표 : 전광현 (서울신학대 사회복지학과 교수)

토론 : 박진필 (대구 신당종합사회복지관장)

김철홍 (경기 수원시우만종합사회복지관장)

박정란 (인제대 사회복지학과 교수)

■ 휴   식 (16:20～16:40)

■ 제3주제 (16:40～17:40)

사회서비스 바우처제도 도입에 따른 사회복지관의 위상과 대응 방향

발표 : 유주헌 (보건복지가족부 사회서비스사업과)

토론 : 김진우 (인제대 사회복지학과 교수)

최성숙 (서울 신림종합사회복지관장)

■ 리셉션 (18:00～19:30)

학술대회 일정

둘째날 <2008. 4. 18. 금>

■ 08:00~09:00 : 조식 및 다과

제2부<09:30~11:30>                                   기획주제 발표 및 토론

사회 : 류기형 (부산대 사회복지학과 교수)

■ 제4주제 (09:30～10:30)

사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 관한 연구

발표 : 지은구 (계명대 사회복지학과 교수)

토론 : 김길구 (부산 반송종합사회복지관장)

최소연 (서울 반포종합사회복지관장)

■ 제5주제 (10:30～11:30)

사회복지관 평가의 과제와 전망

발표 : 정무성 (숭실대 사회복지학과 교수)

토론 : 안용완 (서울시사회복지협회장)

김영석 (충북 청주 북부종합사회복지관장)

제3부<11:30~12:00>                                                 종합토론

사회자 : 김영모 (중앙대 명예교수)

참석자 : 학회 참여자

■ 폐회 및 중식 (12:00～13:00)

제4부<4월 18일 오후 1:30 ~ 4월 19일 오후 4시>              시설견학 및 관광

※ 시설견학 및 관광 참여자는 1시 20분까지 호텔 앞 관광버스에 승차바람.

기획주제 발표 및 토론

목   차

목   차

[ 제1주제 ]

지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할 정립	1

발표 : 박태영 (대구대 사회복지학과 교수)

토론 : 임승남 (광주 송광종합사회복지관장)

유광운 (대전 관저종합사회복지관장)

[ 제2주제 ]

종합사회복지관과 단종복지관과의 차별화 및 경쟁력 강화방안	41

발표 : 전광현 (서울신학대 사회복지학과 교수)

토론 : 박진필 (대구 신당종합사회복지관장)

김철홍 (경기 수원시우만종합사회복지관장)

박정란 (인제대 사회복지학과 교수)

[ 제3주제 ]

사회서비스 바우처제도 도입에 따른 사회복지관의 위상과 대응 방향	85

발표 : 유주헌 (보건복지가족부 사회서비스사업과)

토론 : 김진우 (인제대 사회복지학과 교수)

최성숙 (서울 신림종합사회복지관장)

[ 제4주제 ]

사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 관한 연구	107

발표 : 지은구 (계명대 사회복지학과 교수)

토론 : 김길구 (부산 반송종합사회복지관장)

최소연 (서울 반포종합사회복지관장)

[ 제5주제 ]

사회복지관 평가의 과제와 전망	155

발표 : 정무성 (숭실대 사회복지학과 교수)

토론 : 안용완 (서울시사회복지협회장)

김영석 (충북 청주 북부종합사회복지관장)

포스터 발표

기혼여성의 보육지지환경이 취업유지에 영향을 주는 요인	189

발표 : 육신애 (영동군청)

오미희 (영동대 사회복지학과 교수)

국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 영향을 미치는 요인	199

발표 : 송미영 (영동대 사회복지학과 교수)

박경희 (영동군청)

기획 1 주제

지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할정립

발표 : 박태영 (대구대 사회복지학과 교수)

토론 : 임승남 (광주 송광종합사회복지관장)

유광운 (대전 관저종합사회복지관장)

제 1 기획주제

지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할정립

춘계학술대회 제1기획주제 (2008. 4.)

지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할정립

박 태 영*

* 대구대학교 사회복지학과 교수

Ⅰ. 서론

최근 우리나라 사회복지는 지역사회 중심의 사회복지실천을 추구해 오고 있다. 지난 참여정부로부터 실시된 많은 제도와 프로젝트로, 이러한 경향성은 계속되고 있다. 사회복지의 실천이 지역사회 중심으로 이루어져야 한다는 방향성은 로컬 거버넌스가 확대됨으로 인하여 더욱 가속화 될 전망이며, 이러한 방향성에 지역사회복지 실천의 초점이 맞추어지고 있다. 따라서 관련 영역과 이슈에 따라 그 속도와 넓이, 깊이를 적절하게 조절하면서 추진한다면, 목표한 일정한 성과를 거둘 수 있을 것이다.

지역사회 중심의 사회복지실천을 핵심적으로 추진하는 기관이 바로 사회복지관이다. 따라서 사회복지관의 올바른 역할 설정과 이의 수행은 사회복지관만의 과제가 아니라 우리나라 사회복지실천 전반에 걸친 중요한 과제라 할 수 있다.

그 동안 사회복지관의 정체성 확립을 위한 논의나 사회복지 환경변화에 따른 사회복지관 역할 정립에 관한 논의가 여러 차례 진행되어 왔다(한국사회복지관협회, 2007; 최선희, 2007; 경기도․한국보건사회연구원, 2005; 조현순, 2005; 전광현, 2004; 김경혜 외, 2003). 사회복지관 정체성 확립이나 역할 정립에 관한 여러 논의들이 지속되어 온 것은 사회복지 환경이 급변하였고 이에 대응하기 위한 사회복지관의 자구적 노력으로 보인다. 다시 말해 사회복지관 중심의 지역사회복지 정체성 확립 및 역할 모색을 해 온 것으로 보인다.

이러한 역할 모색과 수행을 위한 합의는 사회복지관 차원에서는 수용될 수 있을지 몰라도 지역사회 차원의 다양한 사회복지서비스 제공조직 및 이용자들에게까지 그렇게 보일 것인지는 의문의 여지가 있어 보인다.

여기서는 지역사회복지라는 관점에서 사회복지관의 역할을 모색해 보고자 한다. 이를 위해 우선은 지역사회복지의 환경변화에 대하여 살펴보고, 지역사회복지 거점기관의 특성을 검토한 후, 지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할을 제시하고 이러한 역할을 정립하기 위한 과제를 몇 가지로 나누어 제안하고자 한다.

Ⅱ. 지역사회복지의 환경 변화

지역사회복지의 환경은 끝임 없이 변화하고 있다. 제도적 측면에서는 지역사회복지계획 수립과 실천, 지역사회복지협의체의 설치․운영, 주민생활서비스 중심으로의 사회복지전달체계 개편, 사회복지사업비의 지방이양, 노인장기요양보험제도의 도입 등이 있다. 실천적 측면에서는 사회복지실천에서의 이용자 권리 중시, 체계적인 사례관리의 중시, 이용자 및 주민의 실질적인 참여 확대, 서비스 조직 간의 네트워크 강화 등을 들 수 있다.

여기서는 실천적 측면의 변화를 중심으로 지역사회복지의 환경 변화를 살펴보고자 한다.

1. 공급자 중심에서 이용자 및 주민 중심으로

사회복지서비스의 주체가 공급자 중심에서 이용자 중심으로 전환되어야 한다는 주장은 이미 오래 전부터 제기되어 왔다. 그러나 일선 현장에서 이용자 중심의 실천이 적용되는 예는 많지 않다. 여기에는 여러 가지 이유가 있는 것으로 생각되지만, 점차 이용자 중심의 서비스 제공체제가 증가하고 있는 것이 사실이다.

최근에는 이용자 중심의 서비스 인프라를 구축하기 위한 일련의 제도적 장치들이 등장하고 있다. 바로 노인장기요양보험제도와 바우처제도의 도입이다.

이용자 및 주민이 사회복지서비스의 주체가 된다는 것은 기존의 공급자 중심의 서비스 제공체계와는 근본적으로 차이가 있음을 의미하며, 이는 코페르니쿠스적인 발상의 전환이 전제되어야 가능한 것이다.

이것은 클라이언트의 욕구를 찾아내어 그 해결을 위한 방안을 만들고 이를 실천한 후, 그 결과를 평가하는 일련 과정을 이용자의 관점에서 진행해 나가는 것을 의미한다. 가끔 서비스제공에 있어서 이용자와 공급자의 편익이 상충될 경우에는 이용자의 이익이 우선시 되어야 하는 것이다. 이러한 이용자 및 주민을 중심으로 지역사회복지의 과제를 도출한 것을 예로 들면, <부록 1>과 같다(木原孝久, 2003).

2. 중앙체제의 중심에서 지역적 특성 중심으로

지방분권화, 지방화, 지역균형발전 등의 용어는 참여정부 들어와 특히 강조되었고, 사회복지영역의 지방화도 매우 빠르게 진행되었다. 그 예로는 2005년부터 시행되고 있는 사회복지사업비의 지방이양, 2006년 지역사회복지계획의 수립과 2007년부터 실시, 2006년부터 2007년까지 주민생활지원체계로의 전환(사회복지 전달체계의 개편) 등이다.

사회복지영역의 지방화 추진 의의는 중앙 정부의 일괄적인 기준에 따라 운영되는 사회복지 공급체계로는 주민의 복지욕구를 효과적으로 충족시킬 수 없기 때문에 각 지방자치단체의 지역적 특성을 반영한 서비스 제공체계를 마련하기 위함이다. 이는 각 지방자치단체의 여건에 따라서 복지서비스 제공의 우선순위와 제공방식을 달리 적용할 수 있게 한다.

참여정부는 사회복지의 이념이나 원리․원칙, 제도․정책, 사업․활동의 지침 등을 top-down방식 즉, 중앙정부가 지방자치단체와 주민에게 제시하여 이를 추진하도록 촉구하는 방식으로 복지를 추진하려고 하였다. 하지만 top-down방식으로는 실질적인 효과를 거두기 어렵다.

지역사회복지는 주민이 지역의 복지문제를 자신들이 해결해야 할 과제로 여겨 자주적․자발적으로 노력하면서, 자신들만의 노력으로는 한계가 있는 과제에 대하여 지방자치단체나 정부에게 그 해결책을 요구하며 주민이 주권을 행사하는 체제인 bottom-up방식으로 전개되어야 한다(川村匡由, 2005). 즉, 사회복지의 지역화에서 지역의 사회복지화로 전환시켜 나감으로써 이용자 및 주민의 복지 체감도를 높이는 방향으로 나아가게 될 것이다. 이를 도식화하면 다음과 같다.

[그림 1] 사회복지의 지역화에서 지역의 사회복지화로

top-down

지역 복지화

복지 지역화

사회복지의 지역화

(국가복지)

통치․중앙집권

지역의 사회복지화

(지방복지)

지방자치․지방분권

bottom-up

주민자치

관료통치

복지community의 구축

일반community의 유지

전 환

3. 단선적 서비스 제공에서 종합적․시스템화 된 서비스 제공으로

인간의 삶은 영역별, 분야별로 나누어지는 것이 아니다. 다만, 인간의 욕구를 보다 효과적으로 충족하기 위한 한 방안으로 구분하였을 뿐이다. 오랜 기간 동안 공급자 중심으로 서비스가 제공되어 왔으므로, 이용자가 필요로 하는 서비스를 전체적으로 제공하기보다는 서비스제공기관이 제공할 수 있는 서비스만 제공하는 경향이 있다.

이를 해소하기 위해 사회복지 전달체계를 주민생활에 관련된 8대 영역 즉, 복지, 보건, 평생교육, 문화, 생활체육, 고용, 주거, 관광을 통합하여 지원하는 구조로 개편하는 조치를 취한 바 있다. 이는 공공부문의 통합적 서비스 제공을 위한 노력으로 볼 수 있다. 나아가 민간부문에서의 통합적 노력은 아직 미미한 상태에 있으며, 더 나아가 민관의 협력을 높여나가야 하는 과제도 안고 있다. 앞으로 이러한 과제를 해결하기 위한 여러 노력들을 지속적으로 기울여 나갈 것으로 보인다(행정안전부, 2008).

한편, 이용자 입장에서 종합화된 서비스를 받을 수 있도록 서비스제공체계를 시스템화 시키는 것이 필요하다. 관련 영역 즉, 8대 영역 및 민관 측면의 구조적 통합을 기한다고 해서 반드시 기능적 통합의 효과를 거둘 수 있는 것은 아니다. 따라서 기능적 측면의 통합 효과를 높이기 위한 노력이 전개되어야 하는데, 그 대표적인 것이 사례관리이다.

사례관리는 클라이언트 개인을 대상으로 할 수 있고, 클라이언트가 속한 가족을 대상으로 할 수 있으며, 나아가 이러한 개인과 가족이 생활하고 있는 지역사회의 복지역량을 높이는 노력과 아울러 지역사회 전체의 복지시스템을 구축하는 전반적인 노력도 기울여 나가야 한다. 이를 총체적으로 나타내면 <부록 2>의 지역사회복지 실천과정으로 나타낼 수 있다(日本地域福祉硏究所, 2005).

4. 지자체 행정 중심의 복지에서 실질적인 주민 참여의 복지로

지금까지의 사회복지실천은 정부나 지자체 행정 위주로 추진되어 왔다. 이러한 방식으로는 이용자가 만족할 수 있는 서비스의 양과 질을 확보하기 어렵다. 설령 일정 부분의 서비스가 제공된다고 하더라도 협의의 사회복지서비스 차원을 벗어나기 어렵다.

사회복지서비스의 보편화와 대상의 확대 추세에 비추어 보면, 지자체 행정 위주의 서비스로는 한계에 다다를 수밖에 없다. 최근에 공공과 민간의 협치를 강조하고 있는 것이 이러한 한계를 넘어서기 위한 맥락에서 나온 것으로 보인다.

특히 민간 영역 가운데서도 공급자 영역과의 협력뿐만 아니라 이용자 내지는 주민의 실질적인 참여와 협력을 만들어 내는 것이 중요한 과제로 등장하였다. 예를 들면, 지역복지계획을 수립할 때도 주민참여를 담보하기 위해 지역복지계획(안)을 20일간 주민들에게 공고하여 의견을 수렴하도록 한 바 있다.

이제까지 주민참여의 수준은 낮은 것으로 보인다. 그러나 앞으로 이용자 및 주민 사회복지욕구의 양적 질적 수준의 증가로 인하여 이들의 실질적이고 적극적인 참여가 이루어질 것으로 보인다.

여기서는 주민의 ‘참여의 질’을 높이기 위한 방법의 하나로 주민참여의 단계를 높여나가는 과정을 여덟 가지로 나누어 제시하면(日本地域福祉學會, 2006), 다음과 같다.

[그림 2] 지역사회복지활동에서의 주민참여 향상 단계

1단계	2단계	3단계	4단계	5단계	6단계	7단계	8단계
							주민자치형 복지로의 전개
						주민과 지자체간의 역할분담, 복지정책에의 협력하여 대응
					지자체 지역복지계획 등에의 반영
				단편적 인식으로부터 복지과제의 정리와 목표․계획 수립
			배움을 통해 복지문제를 자기문제로 인식(부메랑 현상)
		당사자의 협동(당사자의 주체성을 중요하게 여기는 의식이 싹틈)
	선의의 일방통행 형태 활동
참여의 현장 형성

주민․당사자의 주체성 싹틈

주민․당사자의주체성 강화

① 전제 단계 : 지역주민이 참여할 수 있는 현장을 만드는 것이 우선 전제가 되어야 한다.

② 선의의 일방통행 형태로 활동하는 단계 : 도움을 필요로 하는 사람들에게 복지활동(안부확인, 애로사항 듣기, 간단하고 일시적인 도움 전달 등)을 시작하는 단계

③ 당사자의 주체성을 중요하게 여기는 의식이 싹트는 단계 : 도움을 필요로 하는 사람들에게 일방통행 형태의 활동 단계에서 당사자와의 협력하여 활동(예, 당사자 조직 만들기와 그 활동의 지원 등)을 전개하는 단계

④ 던진 것이 자신에게로 되돌아오는 부메랑 현상 단계 : 복지활동을 통하여 배우거나 알게 된 것으로부터 복지문제를 당사자의 문제임과 동시에 자신의 문제로 인식하기 시작하는 단계

⑤ 목표․계획 수립의 단계 : 지역의 복지문제에 대한 단편적 인식이 집약․정리되어 문제발생의 배경 등도 파악하게 되고, 지역의 복지과제로 주민이 공유하게 되어, 자신이 생활하는 지역의 복지목표나 복지계획 등을 입안하는 단계

⑥ 사회활동의 단계 : 시군구 지역복지계획 등 지자체 복지행정에 사회행동(social action)을 통하여 반영시키는 단계

⑦ 지자체와의 협동 활동 단계 : 지역주민과 지자체 행정이 일체가 되어 계획입안․정책입안이 이루어지고, 역할분담이 합의․실천되어가는 단계 혹은 국가의 복지정책과의 협동 대응이 이루어지는 단계

⑧ 주민자치형 복지로의 전개 단계 : 더욱 새로운 과제로의 도전과 업그레이드해 나가는 단계

Ⅲ. 지역사회복지 거점기관의 특성

본 주제의 글을 쓰려고 할 때, 지역사회복지의 거점기관이라는 용어에서 의미하는 ‘거점’을 어떻게 규정할 것인가에 대한 고민이 있었다. 사전적 의미로는 거점을 ‘발판이 될 수 있는 중요한 지점’으로 되어 있다. 혹자는 거점기관을 lead agency로 규정하고 있다(최선희, 2007). 여기서는 지역사회복지 거점기관을 ‘일정한 지역 내에서 사회복지의 기반이 되는 핵심적인 역할을 수행하는 기관’으로 보고자 한다.

지역사회복지 거점기관의 특성을 도출하기 위해, 우리나라 사회복지관 운영의 기본원칙뿐만 아니라 이와 유사한 조직의 이념이나 원칙을 살펴볼 필요가 있다. 거점기관과 유사한 조직은 일본의 기초지자체 사회복지협의회(사협)와 지역포괄지원센터이다.

일본 사협의 사명이 ‘누구나 안심하며 살 수 있는 복지마을 만들기를 추진하는 것’으로 되어 있다. 이를 달성하기 위하여 ① 주민참가․협동에 의한 복지사회의 실현, ② 지역에서 이용자 중심의 복지서비스 실현, ③ 지역에 근거한 지원체제의 실현, ④ 지역의 복지욕구에 기초한 선구적인 대응을 위한 끊임없는 도전과 같은 이념에 기반하여 사업을 전개해오고 있다(日本地域福祉學會, 2006: 313).

지역포괄지원센터는 일본개호보험제도 개정 시 도입된 것으로 ‘지역케어의 종합적인 매니지먼트 기관이다. 인구 15,000명~30,000명 수준에 직원 3명(보건사, 사회복지사, 주임개호지원전문원 각 1인)이 배치되어 활동하는 조직이다.

센터의 운영원칙은 노인의 다양한 욕구 충족을 위해 총합성, 다양한 지역자원을 유기적으로 연결하기 위한 포괄성, 적절한 서비스의 지속적인 제공을 위한 계속성, 개호․복지 행정의 일익을 담당하기 위한 공익성, 지역특성이나 실정을 사업운영에 반영하기 위한 지역성, 다양한 직원 상호간의 팀 어프로치를 위한 협동성 등을 들고 있다(日本社會福祉士協會, 2006: 23-24).

이상의 내용들을 고려하여 지역사회복지 거점기관의 특성을 몇 가지로 나누어 제시하면 다음과 같다.

1. 서비스의 포괄성

거점기관은 담당하고 있는 지리적 영역 안에서 최소한 보편적 복지를 실천할 수 있는 종합서비스 기관의 역할을 담당해야 한다. 제공하는 서비스의 폭과 깊이를 한 마디로 나타낸다면, 넓고 얕은 서비스를 제공할 수 있는 기관이어야 할 것이다.

아울러 협의의 사회복지에서 광의의 사회복지로 그 서비스 내용의 포괄성도 갖추어야 할 것이다. 최근 주민생활서비스와 관련한 8대 영역뿐만 아니라 안전, 교통, 정보, 의사소통, 환경 등 생활과 밀접한 과제들까지 포함하여야 할 것이다. 나아가 지역경제와 지역자원의 활성화 및 재생까지 포함시켜야 한다는 주장까지 있다(日本地域福祉學會, 2006: 238).

2. 대상의 보편성

지역사회복지의 특성 가운데 하나가 지역사회복지 실천에 있어서 클라이언트와 전문가뿐만 아니라 지역주민의 참여가 반드시 수반된다는 점이다(박태영, 2003). 거점기관의 서비스 대상도 사회복지서비스의 이용자뿐만 아니라 지역주민 나아가 지역사회까지 포함되어야 할 것이다.

물론 다양한 대상으로 인하여 이들에게 제공되는 서비스의 내용이나 방식은 달라질 수밖에 없을 것이다.

3. 지역조직 간의 연계성

거점기관의 중요한 매력 가운데 하나가 바로 지역 내의 다양한 서비스 기관들 간의 네트워크 역량이다. 거점기관은 지역 내 여러 기관의 ‘큰집’ 내지는 ‘형님’과 같은 역할을 할 수 있어야 한다. 때로는 드러나게 때로는 잘 보이지 않게 사안에 따라 적절하게 네트워크를 구축하여 운용함으로써 소기의 시너지 효과를 올릴 수 있는 역량을 갖추고 있어야 한다.

거점기관이 지역의 모든 사안에 대하여 주도적인 연계기관으로 기능할 필요는 없다. 사안에 따라 적합한 주도기관을 내세우고 실질적인 연계가 이루어져 소기의 성과를 거둘 수 있도록 든든한 파트너가 될 수도 있을 것이다.

나아가 보다 넓은 광역 권역과의 관계에서는 일정한 지역 대표기관으로써의 역할을 해야 할 것이다.

4. 거점영역에서의 전문성

거점기관은 일정한 지리적 영역 내의 지역 특성을 반영한 전문적인 서비스를 제공할 수 있어야 한다. 물론 지역 차원을 벗어나는 특수한 서비스에 대한 욕구는 상위 지역 단위로 의뢰하는 것이 바람직할 것이다.

또한 주민참여의 활성화를 위한 전문적인 노력도 기울여야 할 것이다. 즉, 주민 조직화로서 공동의 관심사를 중심으로 모인 복지NGO의 조직화뿐만 아니라 지역성을 중심으로 한 주민 조직화에 대한 역량도 아울러 갖추어야 할 것이다.

Ⅳ. 지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할

1. 거점기관으로 바뀌어야 할 필요성

1) 공공복지(국민기초생활보장제도)의 내실화

우리나라의 사회복지관이 급격하게 증가한 시기는 1990년에서 2000년 사이일 것이다. 이 시기에 우리 사회는 IMF의 구제금융을 받게 되어 경제적 혼란에 처한 바가 있으며, 이로 인한 사회취약계층의 급증에도 불구하고 사회적 안전망이 취약하여 복지사각지대에 대한 사회적 관심이 증대되었다. 이후 2000년 생활보호제도가 국민기초생활보장제도로 바뀌면서 공공부조의 내실화가 이루어져 오고 있다.

많은 사회복지관들이 생활보호대상자들의 열악한 삶을 지원하고, 공공부조의 부족한 부분을 보충하는 방식으로 사업을 전개해 왔다. 이는 당시 상황에서 최선의 방안이었다.

하지만 국민기초생활보장법의 도입으로 공공부조의 내실화를 추구해 오고 있다. 이에 발맞추어 사회복지관에서도 수급자에 대한 단순한 자원전달 내지는 행사성 차원의 서비스는 공공부조 영역으로 이전하거나 지양하고, 이 여력을 사회복지관의 고유역할 가운데 그 동안 소홀히 다루어져 온 지역 조직화나 복지 조직화에 기울여야 함에도 불구하고 이에 대한 역할 조정이 미흡하였다.

2) 클라이언트 세분화에 따른 전문적인 서비스 제공체계 구축

최근에 우리 사회에 나타나는 현상가운데 하나가 다수가 관련된 주요한 과제(빈곤, 고령, 장애, 요지원아동 등)에 집중해 온 지역사회복지가 점차 소수가 관련된 다양한 과제로 확산되는 추세를 보이고 있다.

대표적인 것이 건강가정 지원, 새터민 정착지원, 외국인노동자 지원, 결혼이민자가정 지원, 자활공동체 지원, 노인(아동)학대 예방지원, 지역요보호아동 지원 등이 있다. 이러한 현상은 각 대상의 특성에 따라 보다 양질의 서비스를 제공하고자 하는 일련의 노력으로 볼 수 있다.

사회복지관의 입장에서 보면, 이에 해당되는 대부분의 클라이언트들은 사회복지관 사업가운데 일부 프로그램에서 서비스를 제공해 오던 것이 특화된 형태로 별도의 조직으로 만들어진 것들이다. 이러한 현상은 사회복지영역을 타 전문직이나 영역에서 침범하는 것으로 볼 수도 있고, 보다 효과적인 욕구충족을 위하여 복지과제의 분화를 통한 전문화를 기한다고 볼 수도 있다. 사실 일부 기관은 정치적 타협의 소산으로 등장한 것도 있다.

사회복지관에서도 특화된 조직의 운영을 함에 있어서 타 기관보다 경쟁력이 있다고 판단되면, 별도의 기관으로 운영할 수 있을 것이다. 그렇다하더라도 사회복지관은 앞으로 어떤 방향으로 나아가야 할지, 고유한 역할이 무엇인지에 대한 고민이 남는 것이다. 따라서 사회복지관에서는 특화된 기관들의 네트워크화를 위한 거점 기관으로의 역할을 모색하는 것이 돌파구가 될 수 있을 것이다.

3) 주민참여의 확대

자신이 생활하고 있는 지역의 과제들을 해결하기 위해 지역주민들이 참여하는 활동들은 증가하고 있다. 이러한 노력들은 NGO에서 더욱 활발하게 진행해 오고 있다(김기현, 2007). 최근에는 주민 네트워크에서도 주민참여 시범사업을 실시한 바 있다(행정자치부․전국네트워크, 2007).

복지영역에서도 2007년 사회복지사업법의 개정으로 복지위원제도의 설치․운영에 대한 임의규정을 강제규정으로 개정하여 지역의 복지인력을 키울 수 있는 제도적 장치가 마련되었다.

일부 사회복지관에서는 이미 주민참여를 통한 지역사회과제 해결 노력을 기울여 오고 있다(범물종합사회복지관, 2005; 선린종합사회복지관, 2006). 이러한 주민참여 현상은 앞으로 더욱 확대되어 갈 것으로 보인다.

주민의 참여를 통해 다양한 지역과제를 해결해 나가는 형태의 접근은 사회복지관 본연의 역할을 수행하게 되는 것이고, 지역사회 안에서도 이러한 분위기가 확산되고 있다.

2. 현재 사회복지관의 역할

사회복지관은 주요 사업을 다섯 가지로 구분하여 수행하고 있다. 명목상으로 볼 때, 거점기관으로서의 역할이 제시되어 있는 것으로 보인다. 다만, 거점기관으로서의 실질적인 역할을 얼마나 잘 수행하고 있는가에 대한 의문이 드는 것은 사실이다. 일부 사회복지관을 제외하고는 거점 기관으로서의 역할 수행에 한계가 있는 것으로 보인다.

사회복지관의 전반적인 실태조사 자료를 접하기가 어려워서, 지금의 사회복지관이 어떤 역할을 어느 정도 수행하고 있는지를 파악하는 데는 한계가 있다. 필자가 접한 몇몇 자료를 중심으로 이에 대한 의견을 정리하고자 한다.

2005년도 경기도 사회복지관의 기능 및 역할에 대한 연구(경기도․한국보건사회연구원, 2005: 257-261)에서 사회복지관 직원들을 대상으로 사회복지관의 기능 및 역할정립에 관한 인식을 파악한 결과를 살펴보면 다음과 같다.

<표 1> 사회복지관의 기능 및 역할 정립에 관한 인식                       (단위: %)

기능 및 역할 정립에 관한 인식	인정	부정
- 일반적 의미에서 복지관의 역할이 사회적으로 잘 정립되어 있음	21.6	37.3
- 현재 일하고 있는 복지관의 역할이 분명하게 잘 설정되어 있음	37.6	14.9
- 외부협조를 구할 때 복지관이 왜 그 역할을 하는지에 대한 별도의 설명이 필요 없음	18.2	52.5
- 관계기관(병원, 학교, 소년시설 등)들이 현재 복지관의 역할을 인정하고 있음	46.5	12.4
- 관계기관의 공무원들이 내가 근무하고 있는 복지관의 역할을 인정하고 있음	44.9	12.7

사회복지관 직원들은 “사회복지관 역할에 대하여 지역사회에 정립되어 있지 않다는 인식을 하고 있는 경우가 많았으며, 사회복지관 스스로도 역할설정이 분명하지 않다고 생각하는 경우도 다소 있었으며, 일부 관계기관과 공무원마저도 사회복지관의 역할을 제대로 인정하지 않는 경우가 있다”고 생각하는 것으로 정리할 수 있다.

다음으로는 사회복지관 사업의 우선순위에 대한 직원의 의견을 파악해 본 결과, 1순위로는 가족복지사업이 31.7%, 지역사회보호사업이 31.2%, 지역사회조직사업이 27.4%로 나타났고, 2순위로도 가족복지사업이 44.6%, 지역사회보호사업이 28.2%, 지역사회조직사업이 20.9%로 나타났다. 3순위 사업으로는 지역사회조직사업이 가장 높게 나타났으며, 4, 5순위사업으로는 자활사업이 높게 나타났다(경기도․한국보건사회연구원, 2005: 261-262).

<표 2> 사회복지관의 가장 중요한 사업                                    (단위: %)

순위	가족복지 사업	지역사회 보호사업	지역사회 조직사업	교육 ․ 문화 사업	자활사업	기타	계(수)
1	31.7	31.2	27.4	8.3	1.3	0.3	100.0(394)
2	44.6	28.2	20.9	3.5	2.3	0.5	100.0(394)
3	19.1	26.2	32.0	16.4	5.8	0.5	100.0(394)
4	1.8	3.8	8.8	39.0	46.3	0.3	100.0(394)
5	2.8	10.4	10.6	31.9	43.8	0.5	100.0(394)
6	90.1	0.8	0.5	0.3	0.5	7.8	100.0(394)

2007년도 전국 사회복지관 현황보고서(보건복지부, 2007: 13)에 따르면, 5대 사업별 프로그램 이용자 통계가 나와 있다. 이용자가 가장 많이 참여한 사업이 지역사회조직사업으로 33%이고, 그 다음이 교육문화사업으로 22%, 지역사회보호사업이 19%, 가족복지사업이 14%, 자활사업이 3% 순으로 나타나 있다. 시도별로 보면, 가장 많이 참여한 사업이 지역사회보호사업과 교육문화사업으로 나타나 있으나, 서울만은 지역사회조직 사업(51%)이 월등히 높게 나타나 있다.

이용자의 수가 사업의 결과를 나타내는 하나의 지표이기는 하지만, 하나의 지표만으로 사업의 전체적인 상황을 유추하는 데는 무리가 따를 것으로 보인다. 보다 상세한 관련 자료의 확보와 이에 대한 검토가 요구된다.

다음은 사회복지관의 사업대상자를 파악한 결과로 사회복지관 직원들은 사회복지관의 바람직한 사업대상자를 ‘요보호자와 저소득층으로 한정’해야 한다는 응답이 82.4%로 높았으며, ‘사회복지욕구를 가진 모든 사람’으로 해야 한다는 것에 대한 찬성은 9.8%였고 반대가 90.2%로 나타났다.

사회복지관을 이용하고 있는 비수급자의 경우 61.9%가 ‘사회복지욕구를 가진 모든 사람’을 대상으로 한다고 응답한 반면에, 수급자 및 차상위 계층의 경우 47.8%가 ‘요보호자와 저소득층으로 한정’해야 한다고 응답하였다(경기도․한국보건사회연구원, 2005: 254-255).

사회복지관 운영안내에는 사업대상자를 ‘사회복지서비스 욕구를 가진 모든 지역주민’으로 설정하고 있다. 다만, 사회적 약자를 우선적인 사업대상으로 하도록 규정하고 있다. 이상과 같은 조사결과는 응답자가 처한 현실에 따라 바람직한 사회복지관의 사업대상자를 설정하고 있는 것으로 보인다.

다음은 지역사회와의 연계에 대한 내용으로, 사회복지관은 지역 내의 학교나 의료기관과의 협력은 잘 이루지고 있는 것으로 나타나 있으나, 사설학원이나 타 사회복지관과의 대상자 확보를 위한 경쟁과 갈등이 있는 것으로 나타나 있다. 또 관계공무원의 사회복지관 사업에 대한 이해와 협조도 만족할 만한 수준이 못되는 것으로 나타나 있다.

사회복지관이 지역 내의 다양한 조직과 연계하여 추진한 사업의 수를 파악한 결과, 5개 이상인 사회복지관이 27.0%이었고, 3~4개인 사회복지관이 40.5%, 1~2개인 사회복지관이 29.7%로 나타났다.

사회복지관장이나 직원의 지역 조직에 대한 참여여부를 파악한 결과, 지역의 각종 위원회 등에 낮게 참여한 경우가 27.0%로 나타났으며, 참여가 저조한 이유로는 사회복지관 개관이 일천하거나, 관장의 인식부족, 담당업무 과다, 인력부족 및 업무대행자 부족 등으로 나타났다(경기도․한국보건사회연구원, 2005: 145-151).

사회복지관 역할과 관련된 자료와 사회복지관 관계자들의 면담 등을 통하여 필자가 생각하는 현재의 사회복지관의 역할 수행은 지역사회의 한 단위기관으로서의 수준에 머물고 있는 것이지, 아직 지역사회복지 거점기관으로까지의 역량을 발휘하는 사회복지관은 소수인 것으로 정리된다.

3. 거점기관으로서의 사회복지관 역할

사회복지관이 하고 있는 역할에 대한 정확한 분석이 안 된 상태에서 거점기관으로서의 역할을 모색하는 데는 한계가 따르지만, 거점기관의 특성을 고려할 때 최소한 다음과 같은 역할을 강화해 나가야 할 것으로 사료된다.

1) 클라이언트에 대한 사례관리 강화

현재 대부분의 사회복지관에서는 어떤 형태로든 사례관리를 하고 있을 것이다. 각 기관의 여건과 처한 상황에 따라 사례관리의 수준과 케이스 수가 다를 뿐일 것이다. 공공행정 영역에서는 수급자에 대한 기초적인 사례관리가 이루어지고 있고, 사회복지관은 여기에 더하여 다양한 서비스를 필요로 하는 사례를 주로 관리하는 형태로 이루어지고 있다.

현실적으로 공공행정 영역에서 집중적으로 사례관리 시스템을 갖추고 있지 못하는 상황에서 클라이언트 개인 및 그 가족에 대한 사례관리는 매우 중요한 의미를 가지게 된다. 특히 집중적인 서비스가 필요한 복합적 과제를 안고 있는 가족의 경우 민간기관의 집중적인 사례관리는 매우 효과적일 수 있다.

앞으로 공공영역에서 사례관리를 강화해 나간다고 하더라도 집중적인 지원이 필요한 사례나 차상위 계층 및 취약 계층에 대한 사례관리는 거점기관으로서의 사회복지관 역할로써 중요하다고 사료된다. 현행 사회복지관 사업들과 조화를 어떻게 이루어 나가야 할지에 대한 과제는 남아있지만, 사회복지관의 가족복지사업 및 지역사회보호사업과 재가복지봉사센터의 업무를 조정하여 사례관리 기능을 강화해야 할 것이다.

사례관리는 단순 관리하는 35-45사례 정도, 일반 관리하는 10-15사례, 집중 관리하는 5사례 미만을 포함하여 사례관리자 1인당 총 50-65사례를 맡도록 하는 것이 바람직할 것이다(서울복지재단, 2005: 24-25).

2) 주민 조직화의 강화

사회복지관에서 주민 조직화의 중요성을 강조하는 것은 식상할 수 있다. 그럼에도 불구하고 지역에서 복지의 거점기관이 되기 위해서는 반드시 갖추어야 하는 중요한 역할이므로 강조하는 것이다.

사회복지관의 지역사회조직화에 대해 단순히 법규정상 분류되어 있어서 사업의 한 부분으로 편성하는 수준이라면 그 사회복지관의 지역사회조직사업은 반드시 실패할 수밖에 없다. 지역사회조직사업의 성패는 사회복지관의 비전이 지역사회를 지향하고 그 방법론으로 지역사회조직화를 택할 때 비로소 가능할 수 있는 최소한의 전제조건이 마련되는 것이다(이두진, 2007: 54).

주민 조직화 사업의 내용으로는 클라이언트의 지원이나 공동의 지역과제, 혹은 주민의 공통적 관심사를 취할 수 있고, 조직화의 방향으로는 지역성을 기초로 주민조직화를 도모할 수 있으며, 공동의 관심사를 가진 주민들 간의 조직화를 추진할 수도 있을 것이다.

사회복지관은 지역 조직화를 통하여 지역의 복지 과제를 신속히 파악할 수 있으며, 이를 예방적 차원에서 대응할 수 있는 능력도 갖추게 됨으로 지역 거점기관으로서의 역량을 갖게 될 것이다.

3) 지역조직 간의 연계․협력 강화

사회복지관뿐만 아니라 모든 사회복지기관은 지역 내의 다양한 조직과의 연계협력을 통하여 클라이언트의 삶의 질 향상 및 지역사회복지를 증진시키기 위한 노력을 기울여야 한다. 특히 사회복지관의 경우, 다양한 클라이언트가 이용하고 있고, 상대적으로 여러 계층의 주민과 접촉이 빈번하며, 지역에서 접근성이 용이한 지리적 이점을 갖고 있으므로 지역조직과의 연계협력의 중요성이 더욱 강조된다.

물론 연계협력은 지역조직을 위한 것이 아니라 클라이언트와 주민의 삶의 질을 높이기 위한 한 방안으로 이루어져야 한다.

사회복지관에서의 연계협력은 상대적으로 좁은 지역을 대상으로 함으로 서비스 내용이 유사한 동동기관 간의 연계협력보다 이종의 서비스제공기관 간의 연계협력이 보다 효과적일 것이다.

사회복지관이 연계협력의 중요성을 인식하면서도 잘 이루어지지 않고 있는 이유는 자기조직의 이점 지향의 성향이 강하고, 지속적인 정보교환과 의사소통의 과정 없이 일시적인 교류 위주로 진행되며, 기관장의 이해가 부족하고, 직원의 업무량 과다로 인한 시간의 제약이 있는 등이 있다(김경희, 2005).

4) 거점영역에서의 특화사업 추진

사회복지관은 일정한 권역 안에서 빈번하게 발생하는 복지욕구를 충족하기 위한 전문적인 사업을 추진해야 할 것이다. 지역사회복지 실천의 안정성을 확보하기 위해서는 지역 내에서 욕구를 충족시킬 수 있는 서비스 공급체계를 갖추고 있어야 한다.

이때 직접 공급 시스템을 갖출 것인지 아니면 외부 기관에 의뢰하여 해소해 나갈 것인지를 판단해야 한다. 욕구발생 빈도, 인근에 욕구충족 시스템의 유무, 그 사업과 관련한 지역 내의 경쟁력 있는 기관 존재 유무 등을 고려하여 사회복지관에서의 특화사업 실시 여부를 결정해야 할 것이다.

지역 내 타 기관과의 경쟁구도를 형성하면서까지 특화사업을 하는 것은 거점기관으로서의 위치를 갖기가 어렵게 될 것이다.

4. 거점기관으로서의 역할정립을 위한 과제

사회복지관이 거점기관으로서의 역할을 강화해 나가기 위해서는 그 동안 제기되었던 많은 과제들의 해결과 연결되어 있다. 그러나 여기서는 그 가운데서도 중요하다고 판단되는 과제를 몇 가지로 정리해 보고자 한다.

1) 사회복지관 관계자의 인식전환

종래의 사회복지는 경제 논리에 따라 자력으로 생활유지가 어려울 때 지원하는 구빈 시스템으로 작동되어 왔다. 그러나 지역사회복지의 실천에서는 공공의 공식적 자원이 주를 이루는 제도적 서비스뿐만 아니라 민간의 비공식적 자원까지 지역사회의 다양한 자원을 활용하여 주민의 자기다운 삶을 추구하기 때문에 지역사회의 다양한 주체들의 참여와 협력을 기반으로 하는 협치(governance) 시스템의 중요성이 부각되고 있다(大橋謙策, 2008). 사회복지관 관계자는 이러한 새로운 사회시스템의 중요성에 대한 올바른 인식이 필요한 것이다.

지역사회복지 관점의 의식화는 사회복지관 전 직원들에게 요구되는 중요한 것이지만, 특히 관장을 비롯한 정책결정자에게 더욱 필요한 것이다. 거점기관이 되기 위한 일련의 노력은 기존 일부 사업의 우선순위를 조정하는 차원이 아니라 사회복지관의 비전을 근본적으로 바꾸는 변화가 수반되는 것이기도 함으로 핵심 정책결정자의 의지가 중요하다.

2) 적절한 민관 파트너십 형성․유지

지자체로부터 사회복지관 위탁 및 운영비 지원 등으로 인하여 사회복지관이 지자체 행정의 하청기관화 되어 있는 부분이 많다. 행정가의 논리와 사회복지사의 논리가 충돌될 때 행정가의 논리가 지배하게 되는 구조에 처해 있는 상황이다. 이러한 상황을 근본적으로 극복하기 위해서는 사회복지관의 행정으로부터 재정적 자립이 이루어져야 한다.

성공적인 파트너십을 만들고 유지하기 위해서는 여러 가지 조건이 필요하다. Leach & Pelkey의 성공적인 파트너십 요인분석에 따르면, 적절한 재원이 가장 높은 비중을 차지하고 있고, 효과적인 리더십과 관리, 상호 신뢰와 협력적인 참여, 낮은 갈등관계 등의 순으로 나타났다(차미숙 외, 2003 재인용).

<표 3> 성공적인 파트너십을 위한 요인

순 위	요 인
1순위	펀드 및 재정지원
2순위	효과적인 조정자
3순위	활동범위 및 초점, 폭 넓은 참여, 협력적 참여자, 상호신뢰
4순위	낮은 갈등관계
5순위	관련기관 대표자 참여
6순위	잘 규정된 절차 및 결정
7순위	과학적 ․ 기술적 정보, 합의의 결정
8순위	적절한 시간, 효과적인 의사소통, 적절한 지리적 범위

사회복지관의 재정자립을 위한 장기적 전략 수립 및 추진과 아울러 각 조직의 역할과 책임소재의 명확화, 상대방의 특성을 인식하고 이를 존중, 각각의 참여부분에 대한 주체성 인정 등을 통하여 적절한 파트너십을 만들어가야 할 것이다(박태영, 2007).

3) 지구(地區) 단위의 복지 거점기관화

필자가 수립한 지역복지계획에는 지역사회복지 전달체계의 일환으로 기초 지자체 하부에 몇 개의 지구(地區)를 설정하여 이용자의 서비스 이용에 있어서 접근성을 높이고, 서비스 공급에 있어서 효율성을 높일 수 있는 전달체계를 제안한 바 있다.

이를 구체화하기 위해서는 지구단위의 기능을 수행할 조직이 있어야 하는데, 현실적으로 볼 때 사회복지관이 가장 적합한 것으로 보인다. 중요한 것은 지역 내의 여러 관련 조직들이 사회복지관을 지구단위의 거점기관으로 인정하는지의 여부이다. 이러한 사정은 각 사회복지관에 따라 다르겠지만, 사회복지관이 지구단위의 핵심기관 역할을 수행하는 것이 요망된다.

지구단위 조직에서는 권역별 사례관리 네트워크의 구축(이인재, 2008), 지자체 서비스 연계팀의 권역별 활동거점, 권역별 민관 네트워크 구축 등의 기능을 하게 될 것이다. 지구단위 조직에서 자체적으로 사업을 계획하고 예산의 편성과 집행도 가능하게 되는 구도로 나아가게 되면, 이를 가리켜 일본에서는 ‘제3의 분권화’라고 한다(박태영 외 역, 2003).

이 외에도 사회복지관은 지역사회의 거점기관으로서의 역할을 수행할 수 있는 최소한의 규모와 역량을 발휘할 수 있는 운영체계(유영덕, 2007)가 갖추어져 있어야 한다. 사회복지관 직원의 역량강화와 평가체계의 개선도 아울러 필요하다.

Ⅴ. 결론

사회복지관이 여러 차례에 걸쳐서 그 기능과 역할정립에 대해 고민을 한다는 것은 복지환경이 급변하는 탓도 있지만, 바뀌는 환경에 의해 변화당하지 않고 능동적으로 변화하려는 일련의 자구적 노력을 기울이고 있다는 면에서 긍정적이다.

2년전 필자가 몇몇 지자체에서 지역복지계획을 수립할 때, 일부 지자체 복지관계자들의 사회복지관에 대한 생각이 ‘형님 댁이 넉넉함’ 보다는 ‘부자 집에 대한 반감’을 갖고 있는 느낌을 받은 적이 있다. 상당수의 사회복지관이 모양새는 거점기관 수준이지만, 지역사회로부터 그에 상응하는 인정은 받지 못하고 있는 경우가 많은 것이 현실이다.

이러한 결과는 사회복지관뿐만 아니라 그 지역사회 전체의 복지 증진을 위해서도 바람직하지 않는 것이다. 이제부터라도 사회복지관은 위치한 지역에서 거점기관으로서의 위상을 구축해 나가야 할 것이다.

일본 요코스카기독교사회관(橫須賀基督敎社會館)의 아베시로(阿部志郞)관장이 사회관 설립 50주년을 기념하여, 사회관에 대한 대담 내용을 출간한 책에 사회관의 불문율을 다음과 같이 소개하고 있다(阿部志郞․一番ケ瀨康子, 2001).

요코스카기독교사회관의 불문률

첫째, Community Center의 성격을 지켜나간다.

둘째, 사람을 물건이나 돈보다 우선시 한다.

셋째, 시설을 대규모로 하지 않는다.

넷째, 기독교의 간판을 내리지 않는다.

다섯째, 광고하지 않는다.

여섯째, 모금하지 않는다.(광역 차원의 모금은 지역에 대한 집중력을 잃게 하고 의존도를 높이게 됨으로, 어렵더라도 지역에 뿌리를 내린다.)

일곱째, 지자체에 과도하게 의존하지 않는다.(가장 힘든 대응으로, 도장을 한 번만 찍으면 많은 재정지원을 받을 수 있는 이를 단념하는 것이었다.)

여덟째, 도박이나 부정한 돈을 받지 않는다.

이상의 불문율은 극히 부정적인(negative) 원리로 자제(自制)해야 하는 것이 되었다. 부정적인 자제를 마음에 깊이 간직하면서, 실천은 긍정적이고(positive) 적극적으로 하고 싶은 바람을 갖고 있다.

요코스카기독교사회관의 불문율은 운영주체의 성격, 지역적 상황, 기관의 미션 등의 차이가 있어서 모든 사회복지관에 적용될 수는 없겠지만, 우리나라 사회복지관 운영에 있어서 여러 가지 시사하는 바가 있다고 사료된다.

참고문헌

경기도․한국보건사회연구원. 2005. 사회복지관의 기능 및 역할 강화방안 -경기도를 중심으로-.

김경혜 외. 2003. 사회복지시설 기능정립 및 표준운영모델 설정연구. 서울시정개발연구원.

김경희. 2005. “지역사회복지실천에 있어서 지역사회복지관과 시민단체의 협력방안 고찰”. 임상사회사업연구, Vol. 2, No. 1.

김기현. 2007. 우리 시대의 커뮤빌더. 이매진.

박태영. 2003. 지역사회복지론. 현학사.

박태영 외 역. 2003. 지역복지계획의 이론과 실천. 현학사.

박태영. 2007. “민관의 파트너십 강화방안 -자원봉사센터를 중심으로-”. 제4회 전국자원봉사센터관리자대회. 자원봉사센터 10년 그리고 새로운 도약. 한국자원봉사센터협회.

범물종합사회복지관. 2005. 2002~2005 지역주민 역량강화를 이한 주민조직화 사업보고서.

보건복지부. 2007. 2007년도 전국사회복지관 현황보고서.

서울복지재단. 2005. 사회복지 프로그램 매뉴얼 개발연구 사례관리 실천방법 -지역사회보호사업-.

선린종합사회복지. 2006. 2006 살기 좋은 마을 만들기 Work-shop -주민참여를 통한 살기 좋은 마을 만들기 실천사례-.

유영덕. 2007. “사회복지관 인력 및 재정에 관한 최소기준 설정논의”. 한국사회복지관협회. 제21회 전국사회복지관 관장세미나. 사회복지정책 및 환경변화에 따른 사회복지관의 역할 모색.

이두진. 2007. “지역사회복지운동적 관점에서의 사회복지관 지역사회조직화 사업 활성화 방안을 읽고”. 한국사회복지관협회. 지역사회복지운동적 관점에서의 사회복지관 지역사회조직화 사업 활성화 방안 모색.

이인재. 2008. “사회복지 전달체계 개편과 과제-주민생활지원서비스 체계개편을 중심으로-”. 계간 사회복지, 통권 제176호. 한국사회복지협의회.

전광현. 2004. “지역사회복지활성화를 위한 지역사회복지관의 실천방안”. 한국지역사회복지학, 제15집. 한국지역사회복지학회.

조현순. 2005. “지역복지사업 환경변화에 따른 종합사회복지관의 역할 연구”. 서울시사회복지관 자료실게시판. http://www.saswc.org/.

차미숙 외. 2003. 지역발전을 위한 거버넌스체계 구축 및 운용방안 연구. 국토연구원.

최선희. 2007. “사례관리를 통한 거점기관으로서 지역사회복지관의 기능과 역할”. 한국사회복지관협회. 제21회 전국사회복지관 관장세미나. 사회복지정책 및 환경변화에 따른 사회복지관의 역할 모색.

한국사회복지관협회. 2007. 복지로 여는 세상. 2007 겨울호. Vol.37.

행정안전부. 2008. 주민생활서비스 관련 주요업무 추진지침(2008.03.12).

행정자치부․전국네트워크. 2007. 민관협력 코디네이터 전국공동사업 시범사업 및 지역활동 사례집.

川村匡由. 2005. 地域福祉論. ミネルヴァ書房.

日本地域福祉學會. 2006. 地域福祉事典. 中央法規.

日本地域福祉硏究所. 2005. コミュニティソーシャルワークの理論. コミュニティソーシャルワーク實踐者養成硏修テキスト.

木原孝久. 2003. 日本の福祉10の宿題 -239の事業提案-. 本の泉社.

大橋謙策. 2008. “新たな社會システムを切り開く地域福祉”. 日本の地域福祉. 第21卷 日本地域福祉學會.

阿部志郞․一番ケ瀨康子. 2001. なんぞ嘆ぜんやついに事業成るなきを. ドメス出版.

日本社會福祉士協會. 2006. 地域包括支援センターのソーシャルワーク實踐. 中央法規.

<부록 1> 이용자 및 주민 중심의 지역사회복지 과제 도출

지역사회복지를 실현해 나가기 위해서는 많은 과제들이 산적해 있다. 이를 이용자 및 주민 입장에서 개괄적으로 정리해 보면 다음과 같다.

1. ‘당사자 주체의 복지 만들기’로 여기에는 당사자 주역으로의 대전환과 당사자의 자립 지원이 중요한 과제이다.

① ‘당사자 주역으로의 대전환’을 위해서는 다음과 같은 과제가 있다.

- 당사자의 자기관리능력 개발․활용: 당사자 자기관리교육․훈련, 자기관리매뉴얼의 작성․배포, 당사자의 자기관리지원 부서 만들기

- 라이프디자인과 위기관리 역량강화: 라이프디자인 교육과 위기관리 교육, 사회적 위기관리에 대한 연구와 실천

- 주민 및 복지관계자에게 당사자 교육: 복지교육을 당사자 교육형으로, ‘도움 받는’ 체험매뉴얼의 작성과 체험, 당사자 측에서 모든 서비스나 시스템 만들기

- 복지의 모든 장에서 ‘주역교대’: 복지시설의 주역은 이용자로, 아동문제는 아동의 발상으로

- 당사자의 집을 종합복지센터로: 시설로 모으기보다 당사자 집을 시설로

- ‘도움 받기’추진운동 전개: ‘도움을 잘 받기위한 매뉴얼’ 개발 및 배포, 이를 강좌에서도 활용, 자신의 케어플랜을 스스로 작성토록 지원, 도움을 잘 받는 것에 대한 표창도

② ‘당사자 자립지원’(헬프 help에서 셀프 헬프 self-help로)을 위한 과제로는

- 당사자의 자립지원으로의 전환․강화: 모든 복지서비스를 자립 지원형으로 대체, 당사자 상호간의 도움을 발굴․지원

- 셀프 헬프(그룹)지원센터의 설치: 자조집단 지원부서 만들기, 각종단체나 기관에 당사자 조직의 ‘지부’ 설치, 가족에서 당사자 본인의 자조집단 조직으로, 자조집단의 지원

2. ‘주민의 요구에 적합한 서비스 만들기’로 여기에는 욕구 발굴과 대응, 받고 싶은 서비스 만들기, 자기다운 삶의 방식을 지원 등의 과제가 있다.

③ ‘욕구 발굴과 대응’에서는

- 주민주체의 욕구 발굴 시스템 구축: ‘욕구가 잘 보이는’ 사람을 발굴․활용, 요지원자(학대아동, 은둔형 청소년) 주변에 사는 특수인재의 발굴

- 욕구 대응 시스템의 구축: 관계기관의 ‘요구’ 영역을 확대 및 유연화,

④ ‘주민이 받고 싶은 서비스 만들기’에서는

- 당사자 주체의 서비스 만들기: 서비스 기획단계에서부터 당사자 참여, 공급자의 서비스수급 체험 의무화

- 서비스의 정상화: 복지서비스처럼 보이지 않도록 전환, 서비스의 익명화

- 서비스의 쌍방향화: 모든 서비스를 쌍방향형으로 대체, 복지교육과 연수를 쌍방향으로, 이용자가 할 수 있는 활동 메뉴 만들기

- 서비스 정보가 당사자에게 전해지는 체제 만들기: 당사자가 모이는 곳을 복지정보센터로, 복지서비스 시범이용코너 마련

- 복지시설의 지역화: 시설을 지역으로 분산화, 이용자 양육가정의 발굴, 이용자의 지역진출 확대, 가정적인 시설체제의 확대

⑤ ‘자기다운 삶의 방식을 지원’에서는

- 당사자의 다양한 생활욕구에의 대응: ‘풍요로운 삶’에 대한 욕구파악과 이에 대한 지원, 가까운 지역에 필요한 시설이, 모든 복지서비스를 QOL보장형으로 전환

- ‘역전의 복지’의 보급: 긍정적인 차별화, 특수학교의 교육개혁(영재학교 체제로), 요지원자에게 하이테크 기기 제공

3. ‘요지원자를 지지할 수 있는 지역 만들기’로 여기에는 누구라도 따뜻하게 받아들이는 지역 만들기, 지역에서 지속적으로 살아갈 수 있는 체제 만들기의 과제가 있다.

⑥ ‘누구라도 따뜻하게 받아들이는 지역 만들기’에서는

- 함께 살아가는 사회 만들기: 당사자의 부담스런 생활을 받아들이는 사회 만들기, 당사자의 지역생활을 가능케 하는 자원 발굴 및 지원, 복지대상자를 친구로

- ‘받아들이기’운동 전개: 동호회에 당사자 받아들이기, 불러 모으기에서 찾아 나서기로

- ‘내보내지 않는’운동 전개: 퇴직․퇴출․퇴학시키지 않기, 분별(구별)사회에 대한 반성

- 장애인 등에 대한 이해 높이기

⑦ ‘지역에서 지속적으로 살아갈 수 있는 체제 만들기’에서는

- 지역에서 최후까지 생활할 수 있는 체제 만들기: 근린 헬퍼제도 만들기, 힘든 요지원자에 대한 대응을 위해 특급 헬퍼 자격을, 재가생활에 대한 지원강화, 도로나 교통 등 접근권 확립, 기관실습에서 재가실습으로(실습허용 가정의 발굴․지원)

4. ‘주민주체의 복지 만들기’로 여기에는 주민 상호지지 활동의 지원, 주민참가의 추진, 생활과제의 해결 등의 과제가 있다.

⑧ ‘주민 상호지지 활동의 지원’에서는

- 주민상호지지의 추진: 주민상호지지 지도 만들기, 지역복지조직을 서비스주체에서 상호지지 지원형으로, 이웃간 상호지원 추진인력의 배치, 복지대회나 자원봉사대회를 ‘주민돕기대회’로, 주민의 ‘보이지 않는 활동’을 평가하는 시스템 개발

- 모든 주민조직 내에서의 상호지지 추진: 조직내 복지부서 만들기, 조직내 요지원자 지원

⑨ ‘누구라도 참가할 수 있는 복지 만들기’에서는

- 누구라도 복지에 참여할 수 있는 환경 만들기

- 누구라도 참여할 수 있는 체제 만들기: 만들어서하는 자원봉사활동 확대

- 가족이나 친족의 지지도 활동으로 인정하여 지원

- 본업, 생활의 연장으로 지역복지활동의 보급: 업종별 활동메뉴의 고찰과 제시,  MPO(Mini Profit Organization)의 제시 및 보급, 기업의 지역복지서비스 지원, 직원의 지역복지서비스에 참여토록 지원, 각 공공기관을 복지센터로

⑩ ‘주민의 생활과제 해결 행동을 지원’에서는

- 주민의 생활과제에 대응할 수 있는 체제 만들기: 종합상담체계의 구축

- 주민의 주체적인 과제해결을 위한 지원체제 만들기: 주민생활과제에 대응할 네트워크 시스템의 확립, 생활과제에 대응하는 주민활동에 대한 지원, 주민의 생활과제와 대응에 관한 정보제공

2. 주민의 요구에 적합한 서비스 만들기

당사자의 자립을 진심을 다해 지원해 왔는가?

1. 당사자 주체의 복지 만들기

주민의 상호지지를 적극적으로 추진해 왔는가?

욕구발굴시스템은 제대로 기능해왔는가?

⑩

생활과제 해결

주민

당사자

⑧

상호지지

활동의 지원

②

자립 지원

⑨

주민참가의 추진

①

주역으로 지원

③

욕구 발굴과 대응

④

받고 싶은

서비스 만들기

⑤

자기다운 삶의

방식을 지원

⑥

누구라도 따뜻하게 받아들이는 지역

⑦

지역에서 지속적으로

살아갈 수 있는 체제 만들기

3. 요지원자를 지지할 수 있는 지역 만들기

4. 주민주체의 복지 만들기

누구라도 참가할 수 있는 복지인가?

당사자의 자기결정을 정말로 소중하게 여겨왔는가?

주민의 생활과제 해결을 위한 행동을 적극적으로 지원해 왔는가?

「함께 살아가는」마을을 제대로 만들어 왔는가?

<지역사회복지의 10가지 과제>

<부록 2> 지역사회복지의 실천과정

지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할정립

춘계학술대회 제1기획주제 (2008. 4.)

2. Planning

개별지원-지역지원

-셀프 케어 매니지먼트, 개호예방

-이용자주체의 자립생활지원 계획

-동의․계약

-지역자립생활의 질

-자기실현

-공식․비공식 서비스

-개별지원을 위한 지역자원 활용 계획

(social support network, total care management)

-가족전체를 포괄한 가족 지원

-지역자원의 활용․개선․개발

3. 실시

개별지원-지역지원

-지역자립생활지원과 케어 매니지먼트

-소지역활동

-당사자 조직화․활동

4. 모니터링

개별지원-지역지원

5. 평가

개별지원-지역지원

복지환경 구축      지역복지의 주체형성        복지교육

지역복지계획의 수립과 진행관리                       지역복지시스템의 구축

팀 어프로치

A. 개별 사정

-개별욕구사정 -생활배경

-생활권       -지역자원

B.잠재적 사정

-욕구파악    -아웃리치

-가족(복합)문제의 파악

C.지역 사정

-지역특성    -사회자원

-지역주민의 과제와 희망

-각종 조사 등 데이터

1. 사정 (Assessment)

피드백

과제의 보편화

◎ 지역사회복지에서는 자립생활지원을 목표로 한다. 그 질적인 확보를 위해서는 개별지원과 지역지원의 통합화가 필요하다.

◎ 기본적인 전개과정에는 개별지원에서부터 지역지원으로 확대되지만, 실제로는 동시에 이루어지게 된다.

◎ 사정에서는 ‘개별 사정’, ‘잠재적 사정’, ‘지역 사정’의 세 가지 관점으로 이루어진다.

◎ 이 과정에서는 항상 ‘개인’과 ‘지역’과의 상호관련성이 있고, 그 관계를 조정․개선․개발해 나가는 것이 필요하다.

◎ 각각의 과정에서는 항상 개별의 문제를 지역의 과제로 ‘보편화’ 하려는 접근이 필요하다

◎ 지원과정에서는 지역의 복지 역량을 높이는(복지환경 구축, 지역복지의 주체형성, 복지교육) 접근이 필요하다.

◎ 이러한 지원을 통하여 지역전체의 복지시스템(구체적으로는 지역복지계획 등)을 구축해 나가는 것이 중요하다.

◎ 지역사회복지를 전개해 나가기 위해서는 팀 어프로치가 필수적이고, 이를 전개할 수 있는 기반정비가 필요하다.

제1기획주제 토론

지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할정립

제 1 기획주제토론 (2008. 4.)

제1기획주제 토론

임 승 남*

* 광주 송광종합사회복지관장

발표자께서 지역종합사회복지관의 지역사회복지 거점기관으로써의 역할을 강조하시고, 바뀌는 복지 환경에 변화당하지 않고 능동적으로 변화하려는 자구적 노력을 기울이고 있다는 긍정적인 평가를 하시고, 지역조직화 사업이 활발하지 못했다는 지적에 대해 공감하면서, 사회복지관의 올바른 역할설정과 이의 수행은 사회복지관만의 과제가 아니라 우리나라 사회복지실천 전반에 걸친 중요한 과제라는 규정으로 중요성을 강조한데 대하여 운영자의 한사람으로써 감사합니다. 그러나 발표 내용에 몇 가지 다른 견해와 의문이 있어 이를 제시하고 그 해답을 듣고자 합니다.

1. 지역사회 복지환경 변화에 대해

제도적 측면과 실천적 측면으로 나누어 제시하셨는데, 제안한 것 중 운영 현장에서 실감하고 있는 부분은 주민생활 서비스 중심(8대 영역, 복지․보건․평생교육․문화․생활체육․고용․주거․관광 통합) 사회복지 전달체계이고, 발표자가 제시하지 않았지만 심각하게 느끼고 있는 것은 단종복지관의 급속한 증가와 유사 전문가에 의한 복지서비스제공 증가일 것이다. 이는 서비스 중복성을 가중시키고, 복지관의 정체성에 위협을 주는 요소로 받아들이고 있습니다. 이는 2007년 김혜정의 조사에 의하면 중복의 심각성에 대해 실무자의 65.2%가 심감하다고 느끼고 있음에서도 확인됩니다.

2. 지역사회 복지 거점기관 정의에 대해

‘일정한 지역 내에서 사회복지의 기반이 되는 핵심적 역할을 수행하는 기관’으로 정하고 유사조직과 이념기관으로 일본의 기초자치 사회복지협의회와 지역포괄지원센터를 제시했습니다. 그런데 우리 종합사회복지관을 일본사회복지협의회의 역할 및 기능을 연결 짓는 것은 무리가 아닐까? 특히 관․민간 파트너쉽 구축 경험 측면에서 일본 ‘사협’이 프로그램 개발과 정책개발 재량권을 갖고, 공공정책과정에 영향을 내릴 수 있는 ‘협동동반모형’ 수준인데 반해, 우리 복지관은 공공급여 사각 수요자와 급여의 병행보완과 정부 기능을 대리하는 ‘협동대리모형’ 수준으로 기관의 자립성과 자율성이 통제되어 있었고, 지적하시는 바와 같이 우리복지관이 지역사회조직과 연계 및 조정의 경험이 많지 않다는 점, 일본사회복지협의회는 조정에 법적 근거를 명확히 하고 있는데 반해 우리는 아무런 법적 근거가 없어 권한이 부재하고, 심지어 종합사회복지관 설치 및 운영과 지역복지에 관한 법령근거마저 구체적이지 못한 실정이기 때문입니다. 거기다 발표자의 지적대로 복지관이 그동안 단순 자원 전달자나 행사성 차원의 서비스와 교육․문화사업에 치중했다고 비판하신 점을 인정한다면 더더욱 비교할 수 없습니다. 발표자는 또한 ‘현재 복지관의 역할 수행은 지역사회의 한 단위 기관으로서의 수준에 머물고 있는 것이지 아직 지역사회복지 거점기관으로까지의 역량을 발휘하는 사회복지관은 소수인 것으로 정리 된다.’라고 설명합니다. 또한 ‘모양새는 거점기관 수준이지만 지역사회로부터 그에 상응하는 인정을 받지 못하고 있다’고 했습니다. 그럼에도 불구하고 ‘지구 단위 기능을 수행할 조직이 있어야 하는데, 현실적으로 볼 때 사회복지관이 가장 적합한 것으로 보인다.’라고 했습니다. 서로 모순된 주장이자 부적절한 비교가 아닌가요? 이런 주장의 현실적 근거와 논리적 근거는 무엇인가요? 지역 거점기관이 되기 위해서는 일반적으로 전문성, 통합성, 접근성, 효율성이 담보되고 제도적 재정적 뒷받침과 대인서비스가 활발하게 제공되고 있는 기관이어야 한다는 일반적인 주장들과 비교해 볼 때 복지관이 처한 재정수준, 시설수준, 경험수준, 전문성과 사회적 신뢰수준으로 볼 때 발표자께서 제시하는 사례관리 강화, 주민조직화강화, 지역조직간의 연계․협력강화 거점영역 특화사업추진의 자체적 노력만으로는 거점기관이 되는 것은 가능하지 않다고 봅니다.

3. 조정은 무엇을 의미하는가요?

발표자께서는 가족복지, 지역사회복지사업, 재가복지봉사센터 업무로 조정하여 사례관리 기능을 강화하자라고 했는데 여기서 ‘조정’이라는 의미가 무엇인지? 이 분야 업무에서 사례관리 기법을 강화하라는 것인지, 업무량을 줄이라는 것인지, 줄이라는 표현이라면 조사하신 ‘직원이 생각하는 사업우선순위’ 1위, 2위와 상반된 주장으로 생활보호법 시대보다 별로 개선되지 못한 국민기초생활보장법 체제하의 대인서비스 부재 상황을 충분히 알지 못한 것 같습니다. 아니면 직접서비스 제공을 지양하고 management만 하라는 것인지 묻고 싶습니다. 거점영역 특화 사업 추진 설명에서 지역 내 욕구를 충족시킬 수 있는 ‘서비스 공급체계’를 갖추어야 한다 라고 주장하신 것으로 보면 직접서비스를 지양하신 것 같지는 않는데 진의가 무엇인지요?

4. 복지관이 거점기관이 되기 위한 지리적 잇점이 있는가요?

거점이 되기 위한 연계협력 강화의 지리적 잇점이 있다고 강조했는데 사실은 저소득영세민 밀집의 사회적 배제가 심한 특정지역에 위치한 복지관은 다양한 클라이언트의 접근성이 용이하지 않습니다. 오히려 문제나 욕구를 가진 일반주민(중산층 등)의 접근이 매우 어렵습니다. 오히려 연계협력 기관으로서 지리적 약점이 있습니다. 한 예로 종합사회복지관에서 장애인 사업이 활발하지 못한 것도 복지관 내 어린이집에는 저소득가정 아동만이 모이는 비통합성도 우리사회의 장애인과 빈곤계층에 대한 배제의식의 한 단면입니다.

5. 지역조직화 사업이 활성화 되지 않는 진정한 이유는 무엇일까요?

지역조직화 사업과 조직간 연계협력사업이 이루어지지 않는 이유가 기관장 역량부족이나 기관 역량부족 일수는 있지만 기관장 이해부족 때문은 아니라고 보는데 근거가 무엇인지요? 역할 정립을 위한 과제에서도 관장을 비롯한 정책 결정자의 인식 전환과 지역사회복지 관점의 의식화를 강조하셨는데 요즈음 대부분의 복지관장은 경험이 많고 학부나 석․박사를 마친 전문가가 많다는 점을 새롭게 인식해 주시기 바랍니다. 이렇게 된 이유와 배경의 실재는 정부재정지원 미흡(평균 40%대, 지역에 따라서는 25%대 지원)과 단기위탁의 한시성, 정부의 운영지침과 규정에 의한 경직된 운영, 기관설치 및 운영에 관한 제도 미흡과 권한 부재, 효율성과 성과(실적) 중심의 평가시스템, 기관 소재지의 지역과 주민에 대한 일반주민의 배타적 인식, 인력부족․고급인력 채용이 불가능한 근로조건 등 낮은 제도, 낮은 지원, 낮은 권위, 낮은 주민 및 기관단체의 인식이 도사리고 있습니다. 이는 결코 기관장의 인식부족과 무지가 그 원인이 아닙니다. 그렇다고 발표자의 표현처럼 위탁 운영비 지원을 받는다고 “행정의 하청기관화”가 되어 있는 것은 아닙니다.

6. 복지관 운영 재정은 어디서 구하라는 말인가요. 운영자 전액 부담입니까? 이용자부담입니까?

협치와 파트너쉽을 주장하면서 복지관이 재정자립을 통해 행정으로부터 독립하라는 재정자립을 강조하는 것도 또한 모순입니다. 국가․시장․자원의 합리적 역할분담(변재관 외, 2000)을 고민하고, 4가지 모형의 민․관 파트너쉽(Gidrom. Kramer & Salamon) 중 어떤 모형을 기초로 한 것이 우리 실정에 맞는가를 논하고, 특히 정부의 부족한 역할을 다할 것을 요청하는 것이 ‘복지공급주체를 국가로부터 시장이나 자원 부문에 완전히 전환하는 것은 가능하지 않다. 시장부문과 자원 부문의 역할을 증대시키기 위해서는 그에 적합한 제도적 환경과 인프라 구축이 요구될 뿐만 아니라, 시장과 자원 부문의 능력향상이 전제되어야한다’고 말하고, ‘시장이나 자원이 사회복지 전달주체로 나선다 할지라도 국가 부문은 여전히 사회복지 제정 주체로 남을 수 있다.’(변재관 외, 2000)라고 정부역할을 강조한것에서도 알 수 있듯이 정부 재정지원으로부터 완전한 자립이 종합사회복지관이 지역복지 거점으로 태어나는 길이 아니라고 보는데 발표자 의견은 어떠하십니까?

발표자는 결론부분에서 우리나라 사회복지관 운영에 여러 가지 시사한 바가 있다고 하시면서 일본 요코스카 기독사회관의 불문율의 내용을 소개했습니다. 주제발표자가 주민참여와 지역자원 활용과 연계․조정의 지역복지를 말하고 민․관의 다양한 복지 공급주체의 파트너쉽을 말하고, 그 거점으로서의 종합사회복지관의 역할을 주장하시면서 ‘모금하지 말고’, ‘지자체 재정지원을 단념하고’, 특정 종교 가치와 이데올로기의 고수를 제창하는 일본 기독교 사회관의 불문율이 종교를 넘어선 인류의 보편적 가치인 인간존엄과 인본주의 실현을 위한 복지기관에서 무엇을 참고할 만 하다는 것인지? 정부 재정지원도 모금도 아니면 재정은 어디서 확보하라는 것인가요?

복지다원주의의 복지혼합구조론에 의한 공급주체 다양화와 민간참여가 복지의 국가책임 회피와 민간전가의 음모적 요소가 있다는 주장에 대해 발표자는 어떻게 보십니까? 가족 및 지역공동체 의식 회복과 활동중심 복지 실천에 대해 비판적 검토를 해보셨는지요? 참고로 신동면 교수(2000)는 참여가 권력분산을 가져오지만 만병통치는 아니다 라고 주장하고, 사회복지전달과정에서 수단으로서 참여가 목적으로 바뀌는 것을 경계해야한다고 하셨습니다.

7. 이런 방향은 어떨까요?

마지막으로 본인은 지역종합사회복지관 기능과 역할 재편에 대해 거점기관보다 조현순 갈산종합복지관장께서 주장하는 2-3개동단위의 지역복지센터 역할 기능부여나 ‘우리사회에서 비록 ‘종합사회복지관’이라 할지라도 장애인이나 노인 등, 어느 한 분야를 전문화시키는 노력이 필요하다고 생각합니다. 예컨대 다양한 사업방식을 유지하되 장애인 치료를 강화한다든지 또는 고령취업자를 강화 한다든지의 핵심분야를 육성할 필요가 있다.’(변재관 외, 2000)는 주장이 오히려 현실적 대안이라고 주장하면서 토론을 마칩니다.

제1기획주제 토론

지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할정립

제 1 기획주제토론 (2008. 4.)

제1기획주제 토론

유 광 운*

* 대전 관저종합사회복지관장

전국의 사회복지관의 실천가들이 한 자리에 모여 ‘사회복지 환경변화와 지역사회복지관의 역할’이라는 주제를 가지고 토론의 장을 마련하고 뜻 깊은 목소리를 낼 수 있는 이 자리에 우선 즐거운 마음을 갖는다. 다양한 소주제를 가지고 계속적인 토론의 장을 통해 우리 모두가 하나의 뜻을 갖고 지역사회복지의 양질을 더해 가는 노력이 필요하다. 사회복지관이 지역사회내의 리더역할로서 주민과 시민의 길잡이가 되어야 하는 근본적인 방향성에 대해, 다시금 머리를 맞대고 고민해 볼 수 있는 좋은 기회를 마련해 주신 한국사회복지관협회 서재익 회장님과 한국지역사회복지학회 표갑수 회장님, 그리고 바쁘신 시간을 내어 주제 발표를 준비해 주신 대구대학교 박태영 교수님께 감사의 말씀을 전한다.

지역사회복지 거점기관으로서의 사회복지관 역할 정립에 관한 박 교수님의 논문은 매우 세밀한 조사를 바탕으로 과학적이라고 사료된다. 발표자는 지역사회복지의 환경변화, 지역사회복지의 거점기관의 특성, 사회복지관의 거점기관으로 역할, 사회복지관의 거점기관으로서의 역할정립을 위한 과제로 구분하였으며, 본 토론자는 박 교수님의 발표에 대하여 전적으로 동의하며, 박 교수님의 발표에서 사회복지관의 거점기관으로서의 역할정립을 위한 과제에 초점을 두고자 한다. 그 이유는 사회복지관의 처해 있는 환경적 요소를 고려하여 사회복지관이 지역사회복지의 거점기관으로 역할 수행에 실질적인 도움을 제공하고자 한다.

지역사회복지 거점기관의 특성으로 서비스의 포괄성, 대상의 보편성, 지역조직간의 연계성, 거점영역에서의 전문성 이상 4가지를 사회복지관이 충족하고 있다. 사회복지관 운영안내에 따르면 사회복지관 사업의 대상은 사회복지서비스 욕구를 가지고 있는 모든 지역주민이며, 사회복지관 운영의 기본원칙에 지역성의 원칙, 전문성의 원칙, 책임성의 원칙, 자율성의 원칙, 통합성의 원칙, 자원활용의 원칙, 중립성의 원칙, 투명성의 원칙이 있다. 모든 사회복지관이 사회복지관 운영의 기본원칙을 철저히 준수하고 있어 사회복지관이 지역사회 복지의 거점기관으로 충분히 역할 수행을 할 수 있는 기본적인 조건이 된다.

하지만, 충분한 역할 수행의 기본적인 조건이 됨에도 불구하고 지역사회복지의 거점기관으로 역할 수행이 미흡한 것은 사회복지의 환경적인 요소가 충분하지 못했다. 지금부터 박교수님의 발표자료를 바탕으로 사회복지관이 지역사회복지의 거점기관으로 역할수행을 위한 과제를 이야기하고자 한다.

1. 사회복지관 관계자의 인식전환

박 교수님께서는 거점기관으로서 역할정립을 위한 과제 1순위로 사회복지관 관계자의 인식전환이며, 특히 관장을 비롯한 정책결정자에게 더욱 필요하다 라고 하였다. 핵심 정책결정자의 지역사회복지 관점의 의식화가 지역사회복지 변화를 초래하는데 가장 빠르다. 많은 사회복지관은 변화하는 지역사회복지 패러다임을 추구하기 위해 발전지향적인 노력을 기하고 있다. 하지만, 노력에 대한 성과는 매우 미흡하다. 노력에 대한 성과가 미흡한 것은 여러 가지 요인이 있을 수 있다. 변화에 대한 노력이 과학적이고 체계적이지 못한 내적인 요인도 있겠지만, 사회복지관을 둘러싼 외형적 환경요인이 더 크다고 볼 수 있다.

사회복지관을 지도 관리하는 공무원 및 행정기관의 인식 전환이 가장 시급하다. 사회복지관의 사업 대상은 사회복지서비스 욕구를 가지고 있는 모든 지역주민을 대상으로 한다. 다만 저소득 주민, 취약계층 주민 등 대상을 우선적인 사업 대상으로 한다(사회복지관 운영관련 업무처리 요령안내, 2008)라고 명시되어 있다. 또한 행정기관 연계를 적극 장려한다 라고 명시되어 있다. 하지만 사회복지관을 지도 관리하는 공무원 및 행정기관은 사회복지관을 실천적 사회복지서비스 기관으로 인정하지 않고 있다. 예를 들면, 사회복지 사업을 수행하기 위해 저소득 및 취약 주민의 인적사항을 요구하면 ‘개인정보보호법에 의해 정보제공을 할 수 없다’라는 회신을 받는 경우가 발생하곤 한다. 또한, 아직도 사회복지관은 무료사업만 해야 한다는 잘못된 인식을 가지고 있는 공무원이 있다.

지역사회복지 환경의 급속한 변화에 따라가지 못하는 공무원이 사회복지 발전의 발목을 잡고 있다. 요지부동(搖之不動)하는 공무원과 행정기관의 인식 전환을 위해서 사회복지관 종사자와 함께 지역사회복지에 대한 세미나 및 교육을 최소 년 2회 정도 필요하다.

또한, 학계에 계시는 교수님의 인식 전환도 필요하다. 지역사회복지의 정책 개발시 사회복지 실천 전문가 목소리에 귀 기울이지 않고 학계의 소리에만 의존한다. 이것은 사회복지실천 전문가를 무시하는 행위로서 이런 인식부터 변해야 한다. 정책 개발시 실천 전문가의 목소리에 귀 기울이고 실천 전문가의 의견을 존중하는 자세가 필요하다. 사회복지 현장의 실천 전문가의 목소리를 무시하고 학문적 이론만 중시하여 개발된 지역사회복지 정책이 현실과 동 떨어져 지역주민의 복지체감에 전혀 도움을 주지 못하고 있다.

지역사회복지정책 개발시 학계, 공무원, 사회복지 실천 전문가가 함께 협력하여 실용적인 복지정책을 개발하여 지역주민의 복지체감을 높여야 한다.

2. 적절한 민관 파트너쉽 형성․유지

박 교수님의 제시한 두 번째 과제로 적절한 민관 파트너십 형성과 유지를 위해서는 재정적 자립이 우선시 되어야 한다 하였다. 대다수의 사회복지관이 지자체로부터 위탁 운영되고 있어 지자체 행정의 하청기관화 되어 있는 것을 부정할 수 없다. 이러한 현상은 행정기관으로부터 사회복지관 운영에 필요한 재원을 행정기관에 의존하고 있기 때문이다.

사회복지관이 행정기관의 하청기관에서 벗어나 파트너십을 형성하고 유지하기 위해서는 재정적 자립 못지않게 신뢰와 협력이 절실히 필요하다.

신뢰와 협력을 위해서는 먼저 행정기관과 사회복지관이 서로 존중하는 자세를 가져야 한다. 민은 행정기관의 제도적 복지서비스를 존중하고, 관은 민의 실천적 복지서비스를 존중하는 자세를 바탕으로 신뢰와 협력관계가 이루어져야 한다. 두 번째로 지구(地區) 실무 담당자간 공식적 회의 및 비공식적 모임으로 밀접한 관계형성이 필요하다. 세 번째로 사회복지관 종사자의 전문성을 높이는 것이다. 종사자의 전문성이 인정되어야 행정기관에서 도움의 손길을 내밀게 되고, 사회복지사를 인정하고 사회복지관을 인정하는 계기가 될 수 있다.

앞에서 제시한 3가지 요소를 충족된다면 행정기관이 사회복지관의 전문성을 높이 평가하고, 사회복지관의 의견을 존중하게 되어 사회복지관이 지역사회복지의 거점기관으로 역할 수행을 할 수 있다.

3. 지구(地區) 단위의 복지 거점기관화

박 교수님이 제시한 지구(地區)단위의 복지 거점기관화에 대한 의견에 대하여 전적으로 동의한다. 2007년부터 관의 행정시스템이 주민생활지원체계로 전환되면서 관이 사회복지관을 바라보는 관점의 변화가 생겼다.

특히, 지구단위의 권역별 사례관리 네트워크의 구축, 권역별 민관 네트워크 구축 등에서 사회복지관의 협조를 적극 기대하고 있는 상황이다. 이러한 현상은 사회복지관의 역할이 지역사회복지에서 큰 역할을 하고 있다는 것을 인정하는 것이고, 사회복지관의 전문성을 묵시적으로 인정하고 있는 것이다.

이런 시점에서 사회복지관의 역할을 강화하기 위해 사회복지관이 지역사회복지의 핵심기관 역할을 수행해야 한다. 사회복지관이 지역사회복지의 핵심기관 역할 수행을 위해 지역사회복지증진을 위한 거시적 미시적 계획을 가지고 박 교수님께서 제시한 주민조직화, 지역조직간 연계 협력, 클라이언트에 대한 사례관리 강화를 수행해야 한다. 각종 위원회를 결성하여 주민을 조직화하고, 지역의 사회복지시설과 자생단체와의 연계사업 추진, 지역사회의 전문자원과의 사례회의를 바탕으로 한 사례관리 등을 실시하여 지역사회가 사회복지관을 사회복지 전문기관으로 인정하여야 한다.

4. 지역사회복지법 제정

사회복지관이 지역사회복지의 거점기관으로 역할을 수행하기 위한 가장 중요한 요인으로 사회복지관이 지역사회복지를 총괄 담당할 수 있는 지역사회복지법 제정이 절실히 필요하다. 사회복지관에 대한 법적 근거가 미흡하기 때문에 사회복지관 역할 및 정체성 확립에 어려움을 겪고 있다.

사회복지관의 법적 관련근거는 사회복지사업법 시행규칙 제21조(사회복지관 설치) 및 동법 제22조(사회복지관 운영). 단 2개조로 사회복지관이 설치되고 운영되어지고 있다.

이런 환경적인 요소로 사회복지관 역할 및 정체성은 관할 담당 공무원이 변경되면 사회복지관 정체성도 변하는 아주 우수광스러운 현상이 벌어지곤 한다.

지역사회복지법을 제정하여 사회복지관이 지역사회복지의 거점기관으로 역할을 수행할 수 있도록 명문화 하여야 한다. 지역사회복지협의체 및 실무협의체, 사회복지위원회, 복지위원 등 사회복지사업법에 명시된 지역사회복지와 관련하여 사회복지관이 중심이 되도록 하여야 한다.

또한 사회복지관이 거점기관으로 역할을 수행할 수 있도록 하기 위해서는 인력과 예산지원이 명시되어야 한다. 현재 사회복지관은 적은 예산지원으로 인력이 턱없이 부족하다. 1989년 보건복지부에서 사회복지관 설치운영규정을 제정할 때도 가형 기준으로 20명, 2001년 한국사회복지관협회가 보건복지부로부터 용역을 받아 실시한 보고서에도 적정인력을 28명으로 하였다. 하지만 2006년 실시한 사회복지관 평가의 결과보고서에 의하면 사회복지관 종사자 전국평균이 가형 기준으로 13.27명이다. 사회복지관이 사회복지관의 역할과 기능을 제대로 할 수 있도록 인력과 예산을 지원하여야 한다.

5. 사례관리 중심형 사업 전환

사회복지관은 사회복지사업법 시행규칙 제22조(사회복지관 운영)에 의해 5대 사업(가족복지, 지역사회보호, 지역사회조직, 교육문화, 자활사업)으로 구분하도록 되어 있다. 그러나 5대사업을 바탕으로 지역적 특색과 사회복지관의 운영 능력에 따라 사업을 재편하여 운영하는 사회복지관이 늘어나고 있다. 지역주민의 욕구에 적절하게 대처하기 위해서는 바람직하다.

하지만, 아직도 부족한 영역은 사례관리 분야이다. 어떤 형태로든 사례관리를 하고 있지만 집중적으로 사례관리를 하지 못하고 있다. 체계적인 사례관리를 위해서는 많은 인력과 시간이 필요하지만 사회복지관 인력이 부족한 요인일 수 있다. 하지만 이런 현상이 발생하는 요인은 잘못된 사회복지관 평가에 있다. 종합적인 평가체계를 갖추지 않고 단순 이용실적과 예산 규모로 사회복지관을 평가하기 때문이다. 단순 이용실적과 예산 규모로 사회복지관을 비교 평가함으로 사회복지관이 좋은 평가를 받기 위해 이용실적이 많은 사업이 우선시 되고, 많은 시간과 인력이 투입되는 사업은 어쩔 수 없이 등한시 되어 흉내만 내는 현상이다. 사회복지관 평가를 단순 이용실적과 예산규모에 의한 평가에서 사업에 대한 효과성, 예산 집행에 대한 효율성, 클라이언트와 지역주민의 만족도 등 종합적인 평가체계에 의한 평가 방식으로 전환되어야 한다.

2007년 행정조직이 주민생활서비스 중심의 공공복지 전달체계의 개편으로 공공기관도 사례관리에 역점을 두고 있다. 또, 2008년 7월 1일부터 실시되는 노인장기요양보험제도로 사회복지관의 역할이 축소될 우려가 심각하다. 사회복지관이 사례관리 중심으로 사업을 추진하여 지역사회 클라이언트에 대한 종합적 관리시스템 구축으로 노인장기요양보험제도와 공공기관의 사례관리의 핵심기관이 되어야 사회복지관이 지역사회복지의 거점기관으로 역할 수행을 할 수 있다.

이 외에도 사회복지관이 지역사회의 거점기관으로서의 역할을 수행할 수 있는 방법에 대하여 다각도로 고려하여야 한다.

사회복지관이 지역사회복지의 거점기관으로 역할을 위해 사회복지관의 끈임 없는 미래지향적인 발전을 모색하여야 하고, 지역사회복지의 패러다임 변화에 발 빠르게 대처하는 노력의 자세가 내부적으로 절대 필요하다. 또한 중요한 것은 사회복지관의 운영과 역할에 대한 법적 근거를 마련할 수 있는 지역사회복지법을 제정하여 사회복지관의 역할을 명시하여야 한다. 한편 사회복지관의 평가 시스템을 단순 이용실적 및 예산규모에 의한 평가에서 종합적인 체계의 평가시스템으로 전환하여 지역주민의 복지체감을 높일 수 있는 사업 중심인 사례관리 중심형 사업을 지향해야 한다.

이런 변화와 노력으로 행정기관, 학계, 지역주민으로부터 신뢰받고 전문성을 인정받는다면 사회복지관이 지역사회복지의 거점기관으로 충분히 역할 수행을 할 수 있으며, 지역주민의 삶의 질을 향상시키고 행복한 지역의 복지공동체를 만들 수 있다.

기획 2 주제

종합사회복지관과 단종복지관과의 차별화 및 경쟁력 강화방안

발표 : 전광현 (서울신학대 사회복지학과 교수)

토론 : 박진필 (대구 신당종합사회복지관장)

김철홍 (경기 수원시우만종합사회복지관장)

박정란 (인제대 사회복지학과 교수)

제 2 기획주제

종합사회복지관과 단종복지관과의 차별화 및 경쟁력 강화방안

춘계학술대회 제2기획주제 (2008. 4.)

종합사회복지관과 단종복지관과의 차별화 및 경쟁력 강화방안

전 광 현*

* 서울신학대학교 사회복지학과 교수

Ⅰ. 들어가는 말

현재 우리나라 복지환경은 갑작스러운 급변화 때문에 그 변모의 추이를 파악하기가 쉽지 않다. 지금 선별적 복지시대에서 보편적 복지시대로 전환되어 가는 시기에 복지서비스는 혼란 속에서 처하고 있다고 하여도 과언이 아니다. 정부 부처간의 경쟁에 의한 제도와 서비스의 난립으로 인하여 무늬는 있지만 복지의 책임성과 효율성에 대한 문제가 산재하여 있다. 아울러 서비스 현장은 곧 시행될 장기요양보험제도로 인한 서비스의 시장화로 인하여 복지 철학이 위기를 맞을 상태에 있으며, 또 민간 서비스 기관들은 바우처제도를 통한 무한 경재 시대로의 진입으로 인하여 또 한번의 진통을 거처야 하는 시대적 위기에 처하고 있다고 할 수 있다. 신자유주의 모델에 의한 서비스 현장의 경쟁화 유도는 명분적인 면에서는 서비스 선택권을 부여함으로 서비스의 질을 향상시키며, 아울러 복지 권리에 대한 의식 향상을 통하여 복지사회를 구현하는데 커다란 일조를 할 수 있다는 논리이다.

작금의 이러한 척박한 복지 환경 속에서 살아남아야 하고, 이러한 난관을 헤쳐 나가기 위한 수단으로서 복지서비스 기관들은 차별화 전략의 중요성을 인식하게 되었다. 복지서비스 기관으로서 역사와 전통을 갖고 그 역할을 다하여 온 종합사회복지관도 유사 서비스 기관들의 난립과 중복으로 인하여 그 역할의 본질을 확인하여야 하고, 또 새로운 복지 환경 속에서의 그 위상과 책임을 다하고 노력을 기울여, 과제를 검토할 시기가 되었다고 할 수 있다.

Ⅱ. 사회복지에서의 시장화의 의미

1. 일반적 차별화 전략론

일반적으로 차별화 전략이란 그 어떤 경쟁자보다도 소비자를 만족 시키고자 하는 전반적인 마케팅 전략의 한 방편이라고 한다. 성공적 차별하는 소비자로 하여금 경쟁사의 제품이나 서비스 보다 자사의 제품이나 서비스를 먼저 선택하도록 해 주는 강력한 경재 우위 수단으로 작용하게 된다고 한다. 이런 차별화 전략의 유형을 살펴보면 다음과 같다. 즉 제품 자체 및 서비스의 차별화 전략, 취급하는 기업의 차별화, 고격 서비스의 차별화 전략, 고객 만족의 차별화 전략, 유통경로의 차별화 전략, 제품과 소비자 간 또는 고객과 기업 사이에 발생하는 커뮤니케이션 차별화 전략, 거래상이라던가 판매 촉진 수단에 따른 차별화, 가격 차별화 전략 등 여러 분야에서 특히 산업화에서 이 차별화 전략의 모습을 손쉽게 발견할 수 있다(잭 트라우트, 2000). 그런데 이러한 전략이 항상 누구나 시장 내에서 성공을 거두는 것이 아니라고 한다. 따라서 차별화전략이 성공하기 위해서는 무엇보다 더 시장의 변화에 민감하게 반응 및 대응할 수 있는 끊임없는 노력과 새로운 기회에 대한 타이밍을 놓치지 않고 포착할 수 있는 신속성을 적절히 갖추어야 하는 것이다.

2. 사회복지에서의 수익자 부담론

선별적복지에서 보편적복지로 전환되는 시대에 제일 먼저 떠오르는 것이 수익자부담론이다. 지방분권을 지향했던 지난 정부가 일괄보조금제도로 시행되면서 지방의 복지 예산을 축소하여 이양하였다. 한편 초고령 사회와 초저출산 사회를 맞이하여 산재하고 있는 복지 문제를 해결하기 위하여서는 문제 해결에 제 일선에 있는 지방자치단체는 늘어나는 수요에 대하여 이를 해결하기 위한 방편의 하나로 나타난 것이 수익자부담론이라는 논리이다. 이는 우리보다 이러한 과정을 먼저 극복한 일본의 사례라고 할 수 있다. 복지서비스가 중앙중심에서 지방중심으로 전개되는 가운데 나타는 것이 예산의 삭감이다. 이러한 축소는 결국 당사자와 그 가족에게 이전될 수밖에 없는 결과로 나타나는 것이다. 이러한 수익자부담론은 시장기능에 의거하여 복지서비스를 전개하겠다는 의미이고 이는 서비스 당사자와 그 보호자들의 복지시설과 기관의 자유 선택권을 갖게 하게 하겠다고 하는 것과 일맥상통한다고 할 수 있다. 원래 수익자부담론의 근간은 1970년대의 세계경제위기에 처하여 복지국가들의 재정위기를 타개하기 위한 일환으로 “작은 정부”를 지향하였는데, 그 구체적인 실태는 거시적으로는 케인즈적 경제정책에서 통화우선주의로의 전향과 미시적으로는 공공부분의 민영화와 규제완화라는 형태를 취하여 정부부분의 역할을 상대적으로 축소하는 움직임을 갖게 되었으며, 이는 바로 자조(自助)원칙과 시장(市場)원리의 복지서비스 부분의 도입과 직결되었다. 이러한 원칙과 원리의 실질적인 형태가 바로 수익자부담론인 것이다. 즉 복지에서의 자기의 책임의 강조와 복지서비스를 이용할 경우 이 원칙에 의거하여 비용 부담을 본인이 하여야 한다는 논리이다.

수익자부담론을 강조하는 의미로, 현대 사회는 국민들의 경제적 소득이 증대되었으며, 아울러 여러 가지 사회적 요인이 복지 니드의 증대와 더불어 이용료에 대한 부담 능력이 높아졌으며, 이에 따른 복지서비스의 내용이 다양화됨과 동시에 대상도 일반 계층까지도 확대되는 소위 보편주의 성격이 강하게 되었기 때문에 수익자부담론은 적극적으로 추진하여야 한다는 것이다. 이는 우선 1) 복지서비스의 이용자, 비이용자 사이의 사회적 공평을 추구할 수 있으며, 2) 복지 수요의 억제, 남용의 방지, 우선순위의 변경 등의 기능을 통하여 자원의 배분을 효율적으로 할 수 있으며, 3) 이용료 부담이 계기가 되어 혹은 요인이 되어 복지서비스의 이용자의 자립심과 권리를 조장시킬 수 있으며, 4) 복지서비스의 대가로서 재원 조달이 가능하다는 것이다.

그러나 이러한 수익자부담론이 갖고 있는 문제점은 우선 복지서비스와 공공성에 대한 것이다. 복지국가의 공통의 특징으로서 재정제도를 통한 소득재분배 정책을 추구하는 것이다. 이러한 소득재분배에 의한 복지재정 지출의 형태는 의무교육이나 공중위생처럼 공공재(公共財)로서의 성격을 갖고 있다. 이는 헌법에서 보장하고 있는 공공재라고 하는 사실이다. 그리고 복지서비스의 평등성과 공평성이다. 복지서비스의 공급에 있어서 평등성과 공평성에 대한 논의는 필요하다. 그런데 평등성과 공평성은 동의어는 아닌 것이다. 즉 공평성은 분배하는데 관련이 있다. 그런데 평등성은 사람들에게 같은 기회, 혹은 자원이나 서비스에 대하여 동일한 이용권한을 제공하는 것과 관련이 있다. 결과의 평등성을 산출하기 위하여 불평등한 지위에서 출발하는 사람들에게는 많은 자원이 배분되는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 평등성은 공정의 개념과 일치하는 것은 아니다. 즉 공평성의 정의는 불균등한 기술이나 노력의 결과, 불균등한 보수 등을 인정하는 것이라고 해석되기 때문이다. 따라서 이에 의거하여 일반 대상자들의 복지도 이에 속하는 것이 바람직하다고 할 수다. 그리고 복지서비스와 효율성에 대한 것이다. 복지서비스를 시장기능에 맡기는 것이 공적기능보다는 효율적이라고 하는 주장은 지금까지 계속된 것이라고 할 수 있다. 그러나 과연 시장기능을 우선시 하는 논자들이 주장하는 만큼의 효율성에 대한 논란을 한 적이 없다고 할 수 있다. 그만큼 이를 비교하는 척도가 단순, 간단하지 않기 때문이다. 또 하나의 문제는 시장기능에서의 선택의 문제이다. 그런데 이 선택은 누구를 위하는 것이냐는 것이다. 선택은 비용을 지불할 수 있는 사람만이 가능하기 때문이다. 이러한 시장은 니드 보다는 수요(需要)에 반응하기 때문에 지불할 능력이 있을 경우에만 유효한 것이다. 따라서 선택의 폭은 충분한 소득이 있는 사람에게 만이 주어지는 것이다. 그리고 또 선택은 정보의 불평등에 의하여 제한이 되기에 소비자가 선택하기 보다는 전문가나 경영자에 의하여 선택될 가능성이 많은 것이다. 따라서 수익자부담론에 대한 옹호는 산업사회가 만들어 낸 복지에 대한 문제나 어려움을 개인에 맞기고, 개인의 희생을 기대하고, 개인에게 부담을 지게 하는 논의라고 할 수 있다.

우리나라의 복지서비스가 정착되어 오랜 기간 속에서 꾸준한 성장과 발전하여 온 것은 사실이나 그러나 시작부터가 잘못되어 제도적 모순 속에서 신음을 하고 있다고 할 수 있다. 즉 일부 특수 소외 계층 중심의 서비스를 하여 오다가 인구의 소자화와 여성 인력의 근로자화 및 일반 가정의 아동 양육과 노인 보호의 곤란으로 인하여 지금의 상황에서 지금까지의 선별적 복지서비스 중심으로는 그 문제들을 해결할 수 없으므로 보편적 복지서비스의 전환의 필요와 복지정책 주체들이 전환하여야 부차적 필요에 따른 재정적인 문제의 돌파구로 수익자부담론을 표면화시키고 있다고 할 수 있다(전광현, 논단, 충북보육정보센터).

3. 사회복지에서의 시장화

우리나라의 복지서비스가 선별적복지에서 보편적복지로 전환되는 가운데 나타나는 것이 이용자 중심의 재정 지원이라고 하는 것이다. 노인과 그 가족에게 이용료를 지원함으로서 당사자가 복지서비스를 선택하게 하여 복지 현장의 경쟁력을 높이고 서비스의 질을 향상시키겠다고 하는 의도라고 할 수 있다. 지금까지 실천주체에 따라 복지비용을 지원하여 왔으나 앞으로는 정책주체의 전환을 계기로 비용지원의 구조를 바꾸겠다고 하는 생각이다. 현 정부는 우리나라의 복지서비스의 특징인 민간 의존성을 금번 기회에 바꾸어야 할 좋은 기회라고 생각하고 있는 것 같다. 이는 서비스에도 신자유주의에 근간한 복지제도를 도입하겠다고 하는 의지라고 할 수 있다. 이용당사자인 노인과 가족이 제공당사자인 복지기관을 찾고, 선택하는 계약관계로의 전환을 할 것이라고 하는 것이다.

물론 우리나라의 사회복지는 역대 정부로부터 지금까지 신자유주의자들에 의한 논리와 정책으로 일관되어 왔다고 할 수 있다. 문민의 정부 든 국민의 정부 든 간에 정부정책의 성질이다. 그러기에 복지의 시장화가 추진되려고 하는 의미와 이에 따른 문제 등을 생각할 필요가 있다. 우선 국민의 요구나 니드의 확대에 따른 불 충족을 공적제도의 한계라고 고정화하고 이것에 대한 불만을 시장화라고 하는 흐름에 맡기어 해결하려고 하는 것이다. 이는 복지비용의 지원이나 복지시설의 최저 기준은 낮게 책정을 하고, 국민들의 부담을 상승하게 하고, 혹은 형식적인 분권을 하면서 중앙집권적인 복지행정의 체제나 관료주의적 자치단체 중심의 복지 행정을 추진하려고 하는 것이라고 생각할 수 있다. 이는 정부의 공적 책임에 의한 대응을 늦게 하게 하는 것 뿐만 아니라 복지의 공적 책임을 발휘하는 흐름을 제지하는 결과를 초래하기도 하였다. 사회복지제도의 문제점은 공적제도이지만 이 제도를 해결하기에는 피할 수 없는 한계가 있다고 한정 지어 서비스의 선택성과 관련된 문제들을 강조하는 시장화 시스템의 장점을 강조하는 논의가 경제우선주의자들이 중심이 된 정책 결정 과정에서 강조되게 하는 것이다.

이러한 시장화 시스템의 기본적인 형태가 지원비제도, 바우처제도, 아동지원이라고 하는 것이다. 즉 사회복지서비스 공급에 대한 중앙정부나 지방자치체의 직접적인 책임을 해제하고 이용자와 제공자와의 계약에 의한 이용을 기본으로 한 시스템으로 전환을 하는 것이다. 이는 시장에서의 소비자의 자유스러운 선택에 서비스 이용을 맡겨 버리는 방향으로 전환하는 것이다. 우선 지금까지 시행되고 있는 행정책임에 의한 서비스 이용에는 우선 행정과 시민과의 관계이다. 시민은 행정에 사회복지 서비스의 공급을 요구하며, 이에 행정은 그 가부를 결정하고, 민간을 포함한 적절한 사업자에 의한 서비스 제공을 보장을 하는 것이다. 이러한 기존의 제도를 시장화라고 하는 시스템으로 전환을 하려고 하는 것이다. 물론 지금의 시장화는 최소한의 조치를 취하여 왔다. 즉 사업자에 대한 규제나 인가 시스템과 비용보상을 받은 개인의 가부나 지급액의 정하는 시스템을 행정이 장악을 하고 이 틀 안에서 어떤 사업자에게 어느 정도까지 이용할 것인가는 소비자에게 맡길 것이다. 그러므로 어떤 의미에서는 통제된 시장화라고 할 수 있다. 이것은 최근에 우리나라 복지사업에서 나타나는 평가제도나 인증제도 같은 것은 이러한 과정의 하나라고 할 수 있다.

또 생각하여야 할 것은 서비스 비용에 대한 수익자 부담 책임 원칙의 확립과 소비자에게 공적인 비용보상 시스템의 도입이다. 계약에 의한 개인의 서비스 이용하는 가운데 소비한 서비스에 대한 지불은 소비자, 이용자, 가족 자신들의 책임이 원칙이라고 하는 것을 확정하는 특징이 있다. 따라서 서비스를 소비한 개인에 대하여 그 가격의 일정 부분을 부담하게 하는 것이다. 여기에 사업자는 지불받은 가격의 범위 내에서 표준적인 서비스 제공책임이 있고, 이용자가 요구하는 것을 받아들이는 것 또한 제공받은 가격의 범위 내에서 받아들이는 것이다. 이러한 제도 내에서의 이용자의 윤리는 소비한 서비스 가격을 지불하여야 할 것과 가격 이상의 서비스 내용을 요구할 수 없다는 것이다. 그러기에 그 이상의 서비스를 요구할 경우에는 그에 상응하는 비용을 부담하여야 하는 것으로 결정되어 지는 것이다.

그리고 사업자 및 사업에 관련된 규제를 완화하여 영리기업의 참가를 보장하는 것이다. 영리기업이 사업자로 지정받는 것을 인정하는 것뿐만 아니라 영리기업이 영리를 계속하여 잘하기 위하여 규제완화나 개혁이 실행되는 것이다. 우선 외형적인 표준의 완화이다. 즉 설비, 면적, 인원배치, 고용형태의 완화이고, 감가상각이나 내부보유를 보다 탄력적으로 인정하는 회계 기준의 변경 등이 그것이다. 사회복지서비스를 서비스 사업으로 성립하기 위해서는 노동집약성이 높은 산업이기 때문에 우선 설비투자를 가능한 억제하고 인건비도 억제하는 것이 이윤을 잘 내는 조건이 되기 때문이다. 따라서 건물이나 설비의 조건완화, 경비를 억제하기 위한 외부위탁, 지원수의 억제는 물론 비상근화를 인정하는 것은 물론 당연한 조건이 되는 것이다. 이제 시장화의 초기에 서있는 우리나라 복지사업에는 이러한 부분이 감추어져 있을 것이며, 세월이 지나면 서서히 그 사실이 나타날 것이기에 언제 그 본래의 모습이 나타날 것인지는 사뭇 기대된다고 할 수 있다. 복지사업의 시장화라고 하는 것에 의해 나타나는 경쟁이란 경비나 설비, 인원배치조건 등의 바람직한 개선을 전망하면서 실시하는 서비스의 경쟁이 아니라 이러한 조건들이 저하되는 가운데 어느 정도 효율적인 사업운영을 할 것인가에 대한 경쟁이 나타날 수밖에 없는 것이다.

따라서 사회복지의 서비스의 시장화는 사회복지를 풍성하게 하는 경쟁이 아니라 서비스 사업들의 살아남기 위한 경쟁으로 치닫을 것인데 이에 소비자인 노인, 아동, 장애인 및 국민들이 어떻게 대체하고 이해할 것인가가 중요한 과제라고 할 수 있다(전광현, 논단, 충북보육정보센터).

4. 사회복지에서의 경영의 논리와 윤리

계약관계를 이용한 시장원리의 사회복지현장의 도입은 사회복지실천에서의 많은 변화를 요구하고 있다. 즉 “운영의 논리”에서 “경영의 논리”로의 전향이다. 과거에는 정부가 지급하는 재정을 시설 기관의 운영에 별 탈없이 잘 사용하면 되었다. 그러나 앞으로는 가능한 많은 수입을 얻도록 노력을 하여야 하는 사업가로의 입장에 처하게 되는 것이다. 말할 필요도 없이 사업자의 이익과 직계 되는 이용자에의 수입금에 커다란 관심을 갖게 되는 것이다. 이러한 매상을 올리기 위해서는 ① 지불 능력이 높고, ② 손이 가지 않는 고객을 가장 선호하는 것이다. ①에서는 수발을 필요로 하는 이용자 이외에도, 보험 급부 이외의 상품 및 고가 서비스의 구매력이 있는 개인이 더욱 선호된다. 시장원리 하에 있어서 사업자는 경제적으로 강한 개인을 우대하지 않을 수 없는 것이다. ②에 관해서는 각각의 사업주체의 특징에 따라 필요 경비가 최소화 되는 개인을 우대한다. 과거에는 서비스가 많이 투입되어야 하는 대상자는 지금까지 일반화되어진 효율적인 서비스가 제공 가능하지만, 앞으로는 중증치매, 중복 장애 및 난치병이 있는 대상자는 손이 많이 가는 경우가 있다. 시설과 기관을 경영하는 경영자는 발전을 위해 ①, ②에 맞는 우량 고객만을 원하게 되며, 또한 지급 한도가 낮고 저소득자인 개인은 우량 고객이라고 생각하지 않는다. 이와 같이 운영의 시대에서는 용인되지 않았던 「역선택」이 구조적으로 발생하게 되는 것이다.

여기서 주의해 두지 않으면 안 되는 것은, “계약관계”에서 말하는 이용자와 사업자의 대등한 관계란, 양자간 서비스에 있어서의 「등가 교환」의 보장이 없는 한 성립되지 않는다고 하는 것이다. 보험금 및 지원비의 지급에 의해 각 대상자는 정부로부터 구매력의 지원을 받게 되지만, 위에서 지적한 대로 이것만으로는 실질적인 대등한 관계는 성립되지 않는다. 행정의 강제력이 없어짐에 따라 사업자는 이용자에 대해서 본인 부담금을 지불할 수 있을까, 보험금 외의 서비스를 구입할 수가 있을까, 그리고 필요 경비를 최소한으로 억제할까 라고 하는 부분까지 주위를 기울이게 되는 것이다. 한편, 이용자 측도 스스로에게 필요한 서비스가 무엇인가를 명확하게 이해함으로써, 사업자가 제공하는 서비스가 본인의 요구에 맞는 것인가, 지불해야 하는 대가(자기 부담)와 서비스가 대등한 상태에 있는지를 판단하여 선택해야 한다. 이 양자의 선택이 시장에서 원활히 이루어질 때 등가 교환이 성립되는 것이다. 그러나 이것이 성립된다고 해도 비용과 효용의 관계로부터, 불평등조건은 발생하게 된다. 시장원리 하에서는 저소득자와 질 높은 케어서비스는 절대로 대등한 관계가 될 수 없으며, 저소득자는 항상 열등적 서비스에 만족하지 않으면 안되는 것이다. 사업자의 역선택이란, 사회복지가 조치 제도를 폐지하고 시장원리를 도입한 이상, 이러한 열등 처우의 원칙의 시장 질서를 형성하기 위해서 허용된 것이다.

위와 같은 흐름 하에, 복지시장의 사회복지사업자는 경영의 논리와 사회복지 윤리 사이에서 갈등하게 된다. 사회복지의 윤리란 분명히 시장원리에 반대되는 성격을 가지는 것이다. 이 때문에 경영자는 사회복지전문직이 가지고 있는 사회복지의 윤리에 대한 이념을 바꿀 필요를 느끼게 되는 것이다. 그 방법은 극히 간단하여 경영자는 우선 해당 사업의 손익분기점을 확정해 전체의 매상 목표와 필요 경비 억제 목표를 결정하며, 최대 이익을 확보하기 위해 사회복지 종사자에게 개인할당량을 설정한다. 이것을 베이스로 인사관리를 실시하며 능력급 제도 및 표창, 승진 등 여러 가지 인센티브를 구사함으로써 경영의 논리를 적용하는 것이다. 이에 종사자는 시장 중개인으로서 우량 고객만을 소속 사업에 우선적으로 유도하며, 비우량 고객은 배제하게 된다. 또한, 비우량 고객을 소개받은 사업자 측은 경영에 도움이 안 된다고 판단되는 경우에는 계약 거부마저 일삼는 것이다. 이러한 이유로 시장원리에 근거하는 역선택의 논리가 사회복지 전체에 주는 영향은 매우 큰 것이다. 현재 이러한 경향을 강하게 나타낼 사업체는, 가장 고단가인 신체 케에에 계약을 집중시키려는 영리 기업과 시설 케어서비스 사업자이다. 재가서비스 안에서는 방문 케어 중 제일 싼 가사 원조가 비우량 고객의 선호의 대상이 될 것이다. 단적으로 말하면 고객을 선택하지 않는 사회복지의 윤리에 충실한 경영을 지향하는 순간, 시장원리에 이용당하게 되며 비우량 고객만을 유치하게 되는 것이다.

개개인의 지불 능력에 의해 사용할 수 있는 서비스가 제한되는 현상이 이용자에게 발생하게 될 것이다. 향후 시설 경영에 민간기업 참가가 규제완화에 의해 실현될 가능성이 높지만, 그때는 아마 「역선택」이라고 하는 문제가 현저하게 나타나게 될 것이다. 요양보험제도에 대한 이렇다 할 재검토도 없고, 요양종사자들의 중립성도 방치된 상황에서 이러한 시기를 맞이한다면, 우선 경제적으로 약한 개인이 복지 시장으로부터 구조적으로 소외되는 것은 당연한 일이다. 상품화된 사회복지 서비스의 세계에서는 권리 옹호 사업 및 불평 처리, 제삼자 평가 등의 시장 보완책이 검토되고 있지만, 그것들이 어디까지 시장원리의 기능에 영향을 줄 수 있는지는 미지수이다. 규제완화의 선진국인 미국에서도 개업 social worker가 오로지 부유층만 유치한다는 점이 지적되고 있기에 한국형 계약형 서비스 공급 시스템은, 사회복지계의 복지윤리에 대한 고민과 번민을 야기하게 될 것이기에 재삼 우려를 표현하게 되는 것이다(전광현, 논단, 충북보육정보센터).

Ⅲ. 지금까지의 종합사회복지관의 전문화, 정체성에 따른 문제

1. 종합사회복지관의 일반적인 문제

1) 위탁 운영의 문제이다. 현재 사회복지관은 위탁운영의 형태가 많은데, 위탁기간은 서울시의 경우는 3년으로 하고 있으며 그 후 사업운영 평가를 거쳐 기간을 연장할 수 있다. 그런데, 사회복지관 위탁체의 선정이 사회복지에 대한 전문성보다는 법인의 재정능력을 중시하고 있으므로 그 활동에 매우 제한적인 상황에 처하고 있다. 아울러 사회복지관의 운영주체가 대부분 민간단체인 사회복지법인으로 되어 있지만, 실제로는 ‘사회복지관 설치․운영규정’에 의하여 정부의 통제와 감독을 받음으로써 민간운영의 장점을 살리지 못하고 있다. 여기에서 근본적인 문제로 제기되는 것이 사회복지관의 정체성에 대한 부분이다.

2) 사회복지관의 위치 및 이용자 문제이다. 일반 사회교양 교육프로그램을 실시할 경우 대부분의 복지관의 지리적 위치가 교통이 불편한 변두리 지역에 자리 잡고 있어 이용자들이 많은 불편을 겪고 있으며, 또한 프로그램개발에도 많은 지장을 초래한다. 그리고 복지관의 이용자 중에서 저소득층이 적은 것은 대부분의 복지관이 아파트촌 또는 주택촌에 설립되어 있지 않고 또 그들은 낮 시간 동안 생업에 종사하고 있기 때문에 복지관에의 접근성 및 이용률이 낮기 마련이다.

3) 대상의 문제이다. 사회복지관 설치․운영 규정에서는 사회복지관의 사업대상을 다음과 같이 규정하고 있다. 즉, 사회복지관 사업의 대상은 “사회복지서비스 욕구를 가지고 있는 모든 지역사회주민”으로 하되 다만, 아래 명시된 주민을 우선적인 사업대상자로 하여야 한다. 즉, 국민기초생활보장 수급자 또는 차상위계층 등 저소득 주민, 장애인, 노인 등 취약계층 주민, 직업․부업훈련 및 취업알선이 필요한 주민, 유아보호 및 교육이 필요한 주민이다. 이 규정에 따라 사회복지관들은 대상자를 선정하여 서비스를 제공하고 있는데, 실제로 국민기초생활수급권자와 같은 저소득층이 대부분이다.

4) 본래적 기능의 문제이다. 사회복지관은 주민의 복지욕구를 충족시키기 위하여 보호서비스를 제공하고, 자립능력 배양을 위한 교육훈련의 기회제공 등의 복지서비스를 제공하고, 주민조직화와 연대감 조성을 통한 각종 지역사회문제를 예방․치료하는 종합복지센터의 역할을 수행하여야 한다. 그런데 이러한 사회복지관은 가장 중요한 기능 중의 하나라고 할 수 있는 지역주민의 조직화 Community Organization 기능이 거의 실현되지 못하고 있다. 지역복지의 핵심 기관으로서 사회복지관은 직접적인 서비스 제공뿐만 아니라 지역주민들을 조직화하고 지역 내의 서비스를 조정하는 지역사회조직의 기능을 수행해야 한다. 또 사회복지관간에 그리고 타 기관과의 연계와 협조가 미흡하다. 사실 이 문제는 사회복지관들의 수가 부족할 때에는 크게 부각되지 않았으나, 사회복지관이 증가하는 과정에서 지역분포에 대한 고려가 다소 부족하여 지리적으로 인접한 곳에 사회복지관이 들어서게 됨에 따라 연계와 협조가 부족하고 경쟁과 낭비가 빚어지고 있는 것이다. 이러한 연계와 협조 및 조정체계의 미흡이라는 문제는 크게 조직 간의 연계 문제와 기능상의 연계 문제이다. 그리고 조직 간의 문제는 다시 공공기관과 사회복지관간의 그리고 사회복지관간의 문제로 나타나고 있다.

5) 프로그램 상의 문제이다. 지역특성 및 주민욕구에 부합하는 프로그램이 빈약하고 사회복지관마다 유사한 프로그램들이 대부분을 차지하고 있고, 이를 경쟁적으로 실천하고 있다는 것이다. 또한 상담 등 전문적․예방적 프로그램의 비중이 낮고 취미․교실 등 사회교육 프로그램이 차지하는 비중이 높다는 것이다. 그 결과 사회복지관 내 공간 중 많은 부분이 어린이집과 사회교육 강의실로 이용되고 있어 상담실 등 전문 프로그램을 위한 공간이 부족한 실정이다. 이처럼 사회교육 프로그램 비중이 높은 것은 사회복지관의 빈약한 재정 상태와 밀접하게 관련되어 있다(김영모, 2001).

6) 주민참여의 결여현상이다. 복지관의 의사결정과정에 대상인 지역주민이 참여함으로써 복지관의 기능을 대폭 활성화시킬 수 있다. 지역사회복지관이 지역주민을 위한 프로그램의 개발과 실천을 시행하는 과정에서 지역주민을 배제시켜온 것이 사실이다. 그리고 전문적일수록 빈곤층의 참여가 지역사회조건의 변화에 효과적으로 기여할 수 있을 것이라는 회의적인 지적도 있다. 그러나 실제 수혜층이 복지관의 의사결정과정에 참여하게 되면 프로그램의 효과를 크게 증대시킬 것이고, 일반주민의 참여는 그 자체가 복지관의 자원이 될 수 있으므로 자원의 개발과 복지관의 홍보에 크게 기여할 것으로 기대된다. 그리고 주민참여의 무엇보다 큰 효과는 자발적 참여의식의 고취를 통해 주민의 개개 행동을 변화시킬 수 있고, 이를 통해 개인 및 가족의 생활조건까지도 변화시킬 수 있다는데 있다.

7) 운영재원의 문제이다. 사회복지관의 재원에서 지적되어야 할 문제는 재정이 부족하다는 것이다. 이것은 대부분의 사회복지관 운영법인의 재정능력(자체동원과 외부조달능력)이 약하여 정부의 재정지원을 받을 수밖에 없는 상황에서 정부지원 역시 매우 낮다는 데에서 비롯되는 문제이다. 비영리 민간기관인 사회복지관의 이사회는 대부분 명예직 이사들의 형식적인 활동 정도로만 운영되고 있는데 이는 재정확보에서도 장애가 되고 있다. 따라서 복지관에 실질적으로 도움을 줄 수 있는 이사의 선임과 이사회의 확대로 독립적인 재원을 확보할 수 있도록 노력하는 것이 필요하다. 이것은 결국 사회복지관의 자율성을 침해하는 요소로 작용하게 된다(김성의 외, 1997).

2. 종합사회복지관의 지역사회복지관 활성화를 위한 조건

사회복지관의 활성화를 위한 조건들을 고려해본다면, 사회복지를 구성하는 4요소인 주체, 객체(대상), 방법(기능, 서비스), 재원의 틀에 따라, 사회복지관 운영의 기본원칙(지역성의 원칙, 전문성의 원칙, 책임성의 원칙, 자율성의 원칙, 통합성의 원칙, 자원활용의 원칙, 중립성의 원칙, 투명성의 원칙)을 지키며, 다음의 요건들을 맞춘다면 지역사회복지관이 활성화될 수 있을 거라고 여겨진다. 즉 전문성 : 전문인력에 의해 사업 수행, 시설성 : 서비스 제공을 위한 기준시설 확보, 복지성 : 인도주의적 원칙에 의거한 서비스 제공, 자주성 : 지역주민의 욕구와 지역사회 실정과 특성에 근거한 서비스 제공, 종합성과 연계성 : 치료적 원조와 예방적 사업 동시 수행, 주민참여의 원칙 : 자조주의에 입각, 다목적성 : 지역문제 해결을 위한 사업의 연계적 운영, 잠재 자원활용의 원칙 : 다양한 인력과 자원의 동원과 활용, 민주주의의 원칙 : 민주적 방법에 의해 진행, 평가의 원칙 : 서비스와 재정, 개입방법에 대한 지속적 피드백 등이다(김윤나).

3. 종합사회복지관의 정체성과 전문화를 둘러싼 문제

1) 방법론적인 접근의 전환이다. 즉 사회복지 실천현장은 지속적으로 세분화와 통합화가 이루어지고 있다. 이는 선별적인 대상에서 보편적인 대상으로 전환되는 가운데 주민들의 복지 니드도 다양하게 나타나고 있기 때문에 이를 해결하기 위한 현상이라고 할 수 있다. 주민들은 의식주와 경제적 지원, 보건 및 자활, 보육 및 교육, 대인관계, 여가문화 차원에서부터 아동, 청소년, 노인, 장애인, 여성, 가족 등 대상의 확대와 알코올, 학대와 폭력, 약물, 성과 같은 문제에 이르기까지 사회복지 서비스는 점점 더 세분화되고 있고, 생활과 가족이라고 하는 측면에서의 통합적인 접근의 필요성도 대두되고 있다. 그러므로 종합사회복지관도 종합적 서비스 제공하는 실천 기관으로서의 서비스 공급도 세분화, 전문화되고 있다.

이런 시대적 상황에 따라서 사회복지 서비스 공급 기관도 다양해지고 있다. 그러나 이러한 기관들이 각자 자신들의 영역에서 복지서비스가 제공되었으나 기능적으로 제공되었다기보다는 대상 개인별 서비스 중심으로 제공되었기에 생활이라고 하는 측면의 사회적 복지 니드를 해결하지 못하는 상황에 처하고 있다고 할 수 있다. 그러기에 최근 상황에 맞는 실천 방법으로서의 사례관리가 대두되는 것이 이 때문이라고 할 수 있다. 즉 이용자들의 전반적인 면에서의 삶의 질을 향상하기 위한 다양한 자원의 연계와 조정이 요구되는 것이다. 이를 위하여 복지관협회가 여러 차례 교육과 훈련을 갖고 있음은 시대적 반영의 모습이라고 할 수 있으나 좀더 구체적이고 체계적인 접근에 대한 노력은 계속되어야 할 것이다.

2) 사회복지 서비스 전달체계의 다양화와 타 전문직과의 경쟁이 심화되고 있는 것이다. 사회가 복잡해지고 다양화되고 복지의 대상도 확대됨으로 지역 주민들의 욕구가 세분화하고 다양화하면서 이에 대응하는 다양한 서비스 공급기관들이 나타나고 있다. 여기에는 사회적 수요와 욕구를 해결하고자 하는 면도 있지만 다양한 행정영역과 전문영역의 정치적 이해관계도 깔려있다. 인간을 대상으로 하는 다양한 전문영역들이 실천영역을 확보하기 위해서 서비스 공급체계를 구축해가고 있기 때문이다. 지역사회의 문제 해결을 종합사회복지관 중심으로 종합적으로 제공되던 서비스들이 장애인복지관, 노인복지관 등 단종복지관과 정신보건센터, 지역아동센터와 건강가정지원센터, 가정폭력상담소 등이 설치되면서 활동을 하고 있다. 건강가정지원센터의 경우 건강가정기본법에 의해 2006년부터 전국의 시․군․구에 세워지고 있다. 건강가정지원센터의 주된 기능과 역할은 지역사회복지관의 가족기능강화사업과 거의 중복되지만 가정학 분야의 실천현장 확보라는 다분히 정치적인 노력의 산물로 인해 설치되게 되었다.

이렇듯 사회적, 정치적 상황에 대응하기 위해 사회복지 서비스 전달기관이 확대되고 있는데 이로 인해 사회복지관은 타 영역과의 더욱더 심화된 경쟁에 직면하게 되었다.

3) 사회복지관의 정체성 확립에 대한 과제이다. 그동안 다양한 사회복지 서비스 전달기관이 출현하면서 지역사회복지관은 정체성 혼란의 어려움을 겪어 왔다. 최근에는 많은 사회복지관련 기관에서 사례관리 방법을 도입하고, 사례관리를 한다는 것을 강조하고 있다. 물론 사례관리는 다양한 기관에서 다양한 대상을 중심으로 운영할 수 있다. 그러나 효과적인 사례관리가 되기 위해서는 대상의 측면에서는 가족을 하나의 단위로 하고, 내용의 측면에서 다양한 서비스를 제공할 수 있어야 하며, 체제의 측면에서 이를 위한 여건이 갖추어져야 한다. 또한 기관이나 서비스에 대한 접근성이 높아야 하고, 기관의 규모도 무시할 수 없다. 이와 같은 조건을 가장 잘 갖추고 있는 기관이 바로 지역사회복지관이다. 따라서 지역사회복지관이 가족기능강화를 위한 중심기관, 지역사회주민들의 역량을 강화하기 위한 중심기관으로서의 역할과 기능을 해야 할 것이다. 또한 핵가족화, 도시화로 인하여 현대 사회는 지역사회공동체를 만들어가는 것이 어렵다고 한다. 그러므로 지역공동체성을 강화하기 위한 본래적 역할을 하여온 사회복지관이 이러한 일을 추진하기 위한 중추적인 기능을 다하여야 할 것이다.

Ⅳ. 종합사회복지관과 단종복지관과의 비교

1. 노인복지관의 현황

1) 사업현황

노인복지관은 노인을 위한 종합복지센터로서의 기능과 역할을 수행하기 위하여 필수적으로 제공하여야 할 사업프로그램으로 즉 사회교육사업, 노인일자리사업, 보건․재활 등 노인기능회복사업, 상담지도사업, 노인자원봉사사업 등이 있고, 지역 또는 회관의 특성을 반영하여 개발, 추진할 선택사업으로서는 재가복지사업, 경로식당 및 식사배달사업, 방문보건사업, 목욕서비스 사업 등이 있다. 또 지역노인 자체적으로 운영되는 경로당을 활성화하기 위하여 노인복지관에서 사회복지사를 통하여 프로그램을 제공하여 활기찬 노년생활을 돕는 사업으로 경로당 활성화 사업이 있다<표 1 참고>.

<표 1> 노인복지관의 사업별 세부내용 및 주요 프로그램

사업	세부내용	주요 프로그램
사회교육사업	-노인의 정보능력 및 교양을 함양하고 취미를 개발 ․ 활성화하기 위하여 다양한 교육프로그램을 제공	-정보화 교육, 건강교육, 외국어교육, 예능교육, 취미교육 등
노인 일자리사업	-노인의 사회참여 활성화를 통하여 소득을 확보하고 건강보장, 자아성취 등의 종합적 복지증진에 기여	-노인일자리 상담 및 개발, 취업알선 ․ 조정과 필요에 따라 별도의 취업상담 ․ 알선센터 운영 -노인일자리 교육 ․ 훈련 및 인력파견, 지방자치단체 등의 위탁사업 운영
종합상담사업	-도움을 필요로 하는 노인에게 전문적인 훈련을 받은 상담자가 상담을 통해 노인이 가진 문제를 해결하여 심리적인 안정과 나아가 성공적인 노후를 도움	-일반상담 : 신규이용상담, 방문상담, 노인부양가족 지원상담 등 -전문상담 : 법률상담, 주택상담, 연금상담, 보건의료상담(보건소), 세금상담 등 -노인용품상담, 치매 종합상담 등
기능회복사업	-노화 및 노인성 질환 ․ 중풍 등으로 일상생활에 곤란을 겪고 있는 노인들을 위한 기능회복실을 위한 설치 ․ 운영	-열 전기 요법, 운동요법, 한방요법, 일상생활 동작 훈련(ADL요법), 단체(GROUP)요법, 작업요법 등
자원봉사사업	-노인의 지식과 경험을 지역사회 공동체 발전에 기여하고 보람 있는 노후 생활을 영위하도록 함	-노인자원봉사단 조직, 자원봉사 교육(월례모임, 보수교육), 간담회, 송년모임 등
기타	-경로식당, 셔틀버스, 목욕 및 노인용품 전시 등 서비스 제공	-특수목욕, 이동목욕, 노인용품 상담·사용방법 계몽 및 급부·대여 등

자료: 노인복지관의 기능 재정립에 관한 연구, 노건복지부․한국노인복지관협회, 2007.

2) 지역별 노인복지관의 설립 및 운영형태

노인복지관의 설립형태를 보면, 대지나 건축비를 정부가 지원하거나 공공건물에 설치한 위탁형이 87%로 대다수를 차지하며, 재단설립형, 기부체납형 등은 소수에 불과하다. 이러한 노인복지관의 설립형태는 도농복합지역과 농촌지역의 경우 위탁형 비율이 상대적으로 높게 나타나고, 권역별로는 서울지역이 위탁형 비율이 가장 높게 나타났지만 큰 의미는 없다. 또 운영형태 역시 위탁형이 90% 정도로 대부분을 차지하고 있으며, 지역별로는 대도시 지역이 위탁 운영 비율이 상대적으로 낮고 도농복합지역과 농어촌의 위탁운영 비율이 높게 나타났지만 통계적인 의미는 별로 없다<표 2 참고>.

<표 2> 지역별 노인복지관 설립 및 운영형태                               (단위: %)

구 분		전국	대도시	중소도시	도농복합 농촌지역
설립형태	위탁형	86.8	87.2	81.0	90.3
	기타	13.2	12.8	19.0	9.7
운영형태	위탁형	90.1	87.2	90.5	93.5
	기타	9.9	12.8	9.5	6.5
계 (개소)		100.0 (91)	100.0 (39)	100.0 (21)	100.0 (31)

자료: 노인복지관의 기능 재정립에 관한 연구, 노건복지부․한국노인복지관협회, 2007.

3) 시설 접근도

노인이 도보로 노인복지관에 접근하는데 소요되는 시간을 기준으로 하여 시설 접근 편의도를 조사한 바에 의하면 걸어서 10분 이내에 접근할 수 있는 노인복지관이 72%로 가장 많으며, 30분 이상 걸리는 경우는 3.3%에 불과하여 노인복지관의 시설 접근도는 상대적으로 가까운 것으로 나타나고 있다. 지역별로는 대도시, 중소도시, 도농복합지역 또는 농촌지역의 순으로 접근성을 나타내고 있다<표 3 참조>.

<표 3> 지역별 도보기준 시설 접근 소요시간                               (단위: %)

구 분		전 체	대도시	중소도시	도농복합 농촌지역
시설접근 소요시간	10분정도	72.2	76.9	76.2	63.3
	10~30분정도	24.4	20.5	19.0	33.3
	30분이상	3.3	2.6	4.8	3.3
계 (개소)		100.0 (90)	100.0 (39)	100.0 (21)	100.0 (30)

※ x²=2.158, df=4, p=n. s.

자료: 노인복지관의 기능 재정립에 관한 연구, 노건복지부․한국노인복지관협회, 2007.

4) 등록 및 이용인원

노인복지관의 등록인원을 보면 3,000명 이상의 노인이 등록한 노인복지관이 2/3 정도를 차지하고 있으며, 등록회원의 규모별로는 대도시와 도농복합지역 또는 농촌지역은 3,000명 이상이 가장 많지만 중소도시는 1,000명-3,000명 미만이 48% 정도로 가장 많은 것으로 나타나고 있다. 한편 연평균 이용인원의 규모는 1,000명 이하가 43% 정도이며, 1,000-3,000 명 미만이 35% 정도 그리고 3,000명 이상이 23% 정도를 차지하고 있다<표 4 참조>.

<표 4> 지역별 등록인원 및 연평균 실 이용인원                            (단위: %)

구 분		전 국	대도시	중소도시	도농복합 농촌지역
등록인원	1,000명 미만	11.4	13.2	4.8	13.8
	1,000-3,000명 미만	37.5	21.1	47.6	51.7
	3,000명 이상	65.8	47.6	34.5	51.1
연평균 이용인원	1,000명 미만	42.7	31.3	44.4	56.0
	1,000-3,000명 미만	34.7	31.3	38.9	36.0
	3,000명 이상	22.7	37.5	16.7	8.0

자료: 노인복지관의 기능 재정립에 관한 연구, 노건복지부․한국노인복지관협회, 2007.

5) 노인복지관 기능 재정립에 대한 검토

(1) 노인인구의 증가에 따라 복지관 이용자의 급격한 증가와 향상된 질적 서비스에 대한 욕구가 증가하고 대외적으로 경쟁력 확보와 대내적으로 업무 효율성과 효과성 제고를 위한 노력을 요구하고 있고, 지역사회에서 노인복지관은 다양한 노인복지시설과 기관과 서비스의 중복으로 사안별 유기적인 협력관계를 위한 체계의 구축을 요구하고 있다.

(2) 노인복지관의 도․농 지역적 불균형이 매우 심하며 장애인 편의 시설과 교육실, 수행인력(5.5명)이 매우 부족하여 예산지원을 국고와 지방비 매칭 형태가 바람직하다고 하고 향후 노인복지관 기능조정 방안 측면에서 노인고용지원, 건강생활지원, 기족지원, 노인권익증진기능은 현재보다 상향조정되어야 하고, 평생교육지원, 지역복지연계, 조직 운영관리, 조직사업관리기능은 현재보다 하향조정되어야 한다고 하고 있다(보건복지부 외, 2007).

(3) 지역사회 특성에 부합하는 노인복지 프로그램의 개발의 활성화를 제시하고 있다. 즉 지역의 경제적, 사회적, 문화적 특성과 노인들의 서비스 요구에 맞는 프로그램을 개발하여야 한다는 것과 지역사회 자원과의 연계, 조정, 협력체계의 구축 필요성을 강조하고 있다(서울특별시 외, 2005).

(4) 노인들의 다중의 서비스 받아야 하는 노인들의 서비스를 위하여 사례관리의 필요성을 강조하고 있다. 노인들과 가족들의 니드를 체계적으로 파악하여 복합적인 서비스를 제시하기를 바라고 있다(서울노인종합복지관, 2004).

2. 장애인복지관의 현황

1) 사업현황

장애인복지를 수행하여야 하는 것으로 공통사업, 사회복지 전달체계 내에서 수행하여 할 지정사업, 개별복지관이 선택적으로 특화시킬 수 있는 특화사업으로 분류하고 있다<표 5 참조>.

<표 5> 장애인복지관 사업 분류 기본모형

대분류	중분류	기능설명	소분류
공통 사업	사례관리	지역사회에 거주하는 중증장애 및 빈곤, 의료 등 복합적인 문제를 가진 장애인들을 대상으로 지역사회의 서비스를 체계적으로 연계, 제공하는 기능	1. 사례접수 및 등록 2. 사정 및 개입목표 및 계획 수립 3. 서비스 및 자원연계, 제공 4. 자원파악 및 개발, 조직화 5. 아웃리치
	상담 및 정보제공서비스	장애인들의 선택과 자기결정을 극대화 하고 보장하기 위해 공공서비스, 의료, 직업, 교육, 민간 서비스 정보, 법률, 주택, 재활 보조기 등에 관한 정보 제공 및 상담	1. 상담 및 정보제공 2. 의뢰 및 연계, 연결 3. 정보관리 네트워크 구축 및 연계, 관리
	기초재활서비스	장애인의 운동·지각 증력, 학습 능력, 의사소통능력 등 일상생활 능력 향상을 위한 기초재활서비스 제공 기능	1. 사정 및 개별 재활계획 수립 2. 신체적 건강증진 지원 3. 특수교육 및 학습지원 4. 직업상담 및 고용지원 5. 사회심리 지원
	지역사회자원개발 및 활용	장애인들의 복지증진을 위한 지역사회자원개발 및 연계, 지역사회환경 개선	1. 인적, 물적 자원개발 및 연계, 조직화, 관리(단체, 개별 후원자 및 봉사자 등) 2. 심리사회적 환경개선(장애인식 개선 및 홍보, 지역사회주민 교육 등)

대분류	중분류	기능설명	소분류
선택 사업	1. 진단판정 서비스	장애상태 및 능력과 관련된 각종 검사와 진단을 실시하는 것으로 의사, 치료사, 사회복지사 등 일정 기준 및 경력이 충족된 인력을 보유한 복지관에서 실시	1. 검사 및 진단 2. 판정 등
	2. 특수재활 서비스	기초재활서비스 중에서 특수한 기자재나 시설이 필요한 경우	1. 운동·지각기능지원프로그램 2. 학습능력지원프로그램 3. 의사소통지원프로그램 4. 사회적응능력지원프로그램 등
	3. 지역사회 보호 및 지원 서비스	중증장애인의 지역사회 적응 및 생활을 지원하는 기능	1. 분관 2. 그룹홈 3. 주간보호 4. 단기보호 5. 일상활동 6. 작업활동 7. 보호작업장 8. 이동목욕 9. 수화서비스 10. 이동지원 및 심부름센터
	4. 권익옹호	장애인 및 보호제공자들의 능력을 고취시킬 뿐만 아니라 권리와 이익을 대변하는 기능을 의미한다.	1. 방애인자조집단 지원 2. 보호제공자 자조집단 지원 3. 자립생활운동 연계 및 지원 4. 장애인인권 옹호 및 편견 극복사업 등
	5. 지역사회 거점센터	정부각 부처 및 관련 기관의 장애인 관련 정책 및 사업의 전달(매개) 또는 직접 수행하는 기능이다.	1. 장애발생예방센터 - 예방전략 개발, 네트워크 사업 등 2. 이동편의 증진센터 - 편의 시설 조사 및 개조지원 등 3. 문화지원센터(문화지원, 도서 및 시청각자료지원) 4. 정보지원센터(정보화교육 및 장비 지원 등) 5. 생활체육지원센터 6. 장애인 단체 지원 등 7. 사회복지관, 노인복지관 장애 관련 사업 지원 8. 전시 및 이용센터
	6. 재활인력 양성 (실습생 및 수련생 훈련)	장애인 관련 인력 양성에 필요한 사업	1. 장애 및 재활관련학전공자 현장실습지도 2. 예비 전문가 양성

대분류	중분류	기능설명	소분류
선택 사업	7. 조사연구	장애관련 조사 연구 및 장애관련 도서 및 시청각자료제작	1. 욕구조사 2. 실태조사 3. 프로그램 개발 및 보급
	8.정책개발 및 계획	장애관련 정책개발 및 계획	1. 법률 제정 지원 2. 제도 수립 지원
	9. 기타 특화 서비스	기타 특정지역이나 장애를 고려하여 개발이 필요한 사업	1. 특화프로그램 개발 및 운영

자료: 대구장애인종합복지관․한국장애인복지관협회, 장애인복지관 기능 및 역할 모형에 관한 연구, 2004.

2) 운영주체 현황

운영주체를 보면 시도위탁이 51개소(51.8)로 가장 많고, 그 다음으로 법인지영 23개소(27.7%), 시군구 위탁이 17개소(20.5%)이다<표 6 참조>.

<표 6> 장애인복지관 운영주체 현황                                     (단위: 개소)

구분	개소	비율
계	83	100.0%
시도직영	0	0.0%
시군구직영	0	0.0%
시도위탁	43	51.8%
시군구위탁	17	20.5%
법인직영	23	27.7%

자료: 대구장애인종합복지관․한국장애인복지관협회, 장애인복지관 기능 및 역할 모형에 관한 연구, 2004.

3) 운영법인 현황

1981년 심신장애인복지법이 제정되었을 시기에 장애인복지관 운영은 국가나 지방자치단체 및 사회복지법인, 기타 비영리법인 만이 운영할 수 있었으며, 시도지사의 허가가 필요했다. 그 후 1987년 허가제를 신고제로 전환이 되었다고 한다. 또 1999년에는 국가나 지방자치단체 이외의 자에게도 장애인복지관 설치 및 운영에 대하여서 문호를 개방하게 되며, 신고도 시․도에서 기초지방자치단체인 시․군․구에게 위임하게 됨으로서 법률적으로 규제완화를 하게 되었다.

설치․운영에 대하여 문호를 개방하게 되지만 2002년 현재 장애인복지관을 사회복지법인 및 비영리법인이 운영하고 있다. 즉 사회복지법인이 51개소(61.4%), 그 다음으로 사단법인 19개소(22.9%), 재단법인이 11개소(13.3%)로 되어 있다<표 7 참조>.

<표 7> 종별 장애인 복지관 현황                                        (단위: 개소)

법인종류	개소수	비율
계	83	100.0%
사회복지법인	51	61.4%
재단법인	11	13.3%
사단법인	19	22.9%
학교법인	1	1.2%
특별법인	1	1.2%

자료: 대구장애인종합복지관․한국장애인복지관협회, 장애인복지관 기능 및 역할 모형에 관한 연구, 2004.

4) 이용자 현황

서울시에 소재하고 있는 장애인복지관에서의 이용자 현황을 보면 연간 이용인원은 2002년 57,312명, 2004년 88,604명, 2006년 95,498명으로, 2002년 대비 60,0% 증가함을 알 수 있다. 장애인과 비장애인의 이용 비율을 살펴보면 장애인의 이용은 2002년 53,075명에서 2004년 66,065명으로 2006년 85,379명으로 증가하고 있다. 이에 비해 비장애인의 경우 2002년 7,780명에서 2004년 23,969명으로 증가 추세를 보이다가 그 이후 2005년 20,575명, 2006년 15,414명으로 감소 추세를 보이고 있어 이용자층이 장애인 중심으로 변화되고 있음을 알 수 있다<표 8 참조>.

<표 8> 이용자 현황                                                   (단위: 명, %)

년도	연간이용 인원(평균)	1일이용 인원(평균)	장애별 인원(평균)
			장애인	비 장애인
2002	57,312 (100.0%)	227	53,075 (87.2%)	7,780 (12.8%)
2003	59,547 (100.0%)	244	62,688 (86.3%)	9,954 (13.7%)
2004	88,604 (100.0%)	343	66,065 (73.4%)	23,969 (26.6%)

년도	연간이용 인원(평균)	1일이용 인원(평균)	장애별 인원(평균)
			장애인	비 장애인
2005	88,664 (100.0%)	463	77,013 (78.9%)	20,575 (21.1%)
2006	95,498 (100.0%)	402	85,379 (84.7%)	15,414 (15.3%)

자료: 서울복지재단, 장애인복지관 기능정립 연구, 2007.

5) 장애인복지관 기능 재정립에 대한 검토

장애인복지 현장에서는 장애개념의 변화와 소비자 주권과 지역사회 중심이 강조되는 상황에 처하고 있으며, 또 장애범주가 변화하고 장애 출현율이 증가하고 있고, 장애인구의 구성원이 변화하여 노령 장애인이 증가하고 있다는 것에 따라 장애인복지관의 기능과 역할 정체성에 대한 고민이 나타나고 있다고 한다.

(1) 장애인복지관의 기능은 지역사회 중심 사업을 강화하는 방향으로 수행되어야 한다고 한다. 지금까지 잘 진행된 사업은 교육재활사업, 의료재활사업, 직업재활사업 순으로 나타나 대체적으로 기초재활사업에 집중되고 있음을 알 수 있다. 그러나 지역사회자원개발사업, 재가장애인복지사업에 대한 노력을 강조하고 있다(대구장애인복지관 외, 2004).

(2) 장애인의 생애주기와 장애별 모델이 고려되는 방향으로 기능과 역할이 수행되어야 한다는 것과 또 최근 장애주기와 장애유형, 성별을 함께 고려하기 위한 분류를 제시하고 있다. 지정사업과 특화사업을 발전시켜야 한다는 것이다.

(3) 노령장애인에 대한 장애인복지관과 노인복지관의 공유영역 모색이 요구된다는 것과 또 지역 장애인 복지단체와 협력체계를 구축하여 권익옹호활동에 적극적으로 나서야 한다는 것이다. 장애인들의 자조집단의 지원, 자립생활 운동 연계 및 지원, 장애인 인권 옹호 및 편견 극복사업 등의 활동을 하여야 한다고 하고 있다.

(4) 사례관리에 대한 강화이다. 기존의 장애인복지관은 저소득 장애인의 지원에 초점을 두고 있기 때문에 단순한 프로그램의 제공이나 치료적 접근을 위한 기본적인 프로그램을 제공하는 수준에 머물고 있다는 것이다. 그러나 앞으로는 지역 내의 장애인을 위한 소득, 주택, 교육, 의료, 재활, 사회화 등 다양한 욕구에 대응하여 지역사회 내의 다양한 서비스와 자원을 연계, 제공하는 기능을 수행하는 기관으로서 새로운 사회사업의 실천 방법인 사례관리의 도입을 강조하고 있다(서울복지재단, 2007).

Ⅴ. 종합사회복지관의 차별화 및 경쟁력 강화 노력

1. 복지관 일반적 현황

1) 이용자 현황, 전국의 사회복지관 이용자 연인원은 평균 134,444.95명이었으며, 실인원은 평균 17,702.84명이었다. 복지관 유형별로는 각각의 이용자 연인원과 실인원을 보면 가형은 평균 170,056.56명과 25,905.37명, 나형은 115,214.15명과 14,944.18명, 다형은 126,449.71명과 8,878.09명으로 조사되었다(한국사회복지협의회․보건복지부, 2006).

2) 사회복지관 운영법인 현황, 사회복지법인이 73,95%로 압도적으로 많았으며, 각 유형별로도 사회복지지법인 가장 많은 가운데, 다형 사회복지관의 경우 재단법인 및 사단법인의 비율이 타 유형에 비해 상대적으로 높게 나타나고 있다. 또 위탁형태를 볼 때 법인직영이 69개소, 지자체직영이 22개소, 위탁운영이 318개소가 되고 있다.

3) 지역주민들의 지역사회문제에 대해 참여하고 의견을 개진할 수 있는 주민공청회 개최 현황을 보면, 200년 동안 평균 2.11회가 개최된 것으로 나타났는데, 나형 복지관은 평균 2.35회로 가장 많고 가형과 다형이 각각 평균 1.85회와 1.78회를 개최한 것으로 드러났다.

2. 복지관의 차별화 및 경쟁력 강화 노력

사회복지관의 내․외적 변화는 정체성에 대한 논란까지 언급되는 상황에 처하고 있다고 할 수 있다. 사회적, 정치적인 면에서의 각종 단종복지관의 기능 확대 및 유사 사업들의 난립과 사회적 복지 니드에 확대에 따른 복지관들의 변화는 결국 복지관에 대한 몰이해까지 언급되는 실정이다. 특히 최근의 단종복지관들의 서비스 대상의 확대와 바우처 시스템에 따른 재정 지원들을 결국 지역사회에서의 복지 서비스 기관들의 경쟁을 유도하여 자연적 도태에 까지 내몰려하는 실정이다. 따라서 지금까지 지역사회복지 기관으로 역할을 하여 왔던 종합복지관을 여러 가지 정황에 의거하여 변화하지 않으면 안되는 실정에 처하게 되었다. 이것이 바로 차별화에 의한 경쟁력 강화 노력이라고 할 수 있다. 우선 이러한 상황에서 종합사회복지관이 책임을 다하기 위하여서는 첫째, 서비스의 내용을 다른 서비스 기관과 차별화하여야 하고, 둘째, 복지관이 무엇을 어떻게 해서 이용자에 대해 무엇을 가지고 경쟁을 하여야 하는지에 대한 확고한 의사결정을 해야 한다. 셋째, 서비스 현장에 대해 차별적 우위성을 확보하기 위하여 현 상태를 개선하고, 이용자의 요구의 변화에 대한 차별적 우위성을 파악하여야 한다(김충호, 1997).

종합사회복지관의 차별화를 위한 사회적 환경이 조성되어야 하는 것은 물론이다. 그런데 신자유주의에 의한 서비스 시대는 앞에서도 언급한 바와 같이 규제완화를 통한 서비스 기관들의 자율성은 어느 정도 제공하리라고 생각된다. 따라서 자율성에 의한 무한 경쟁 시대에 있어서 종합사회복지관은 서비스의 차별화를 위하여 첫째 가족적인 문제를 전문적으로 해결할 수 있는 전문성의 강화, 둘째 지역주민들과 만나 지역사회문제를 의논할 수 있는 공간과 기회의 제공, 셋째, 복지서비스이기에 직원들의 바른 자세의 확립이 있어야 할 것이다. 이를 한마디로 정리하면 사회복지 운영 시대에서 사회복지 경영 시대로의 전환이라고 할 수 있다.

1) 사회복지에서의 경영에 대한 3가지 요소, 즉 일반론적인 경영적인 논리에 의거하여 중요한 3가지를 파악하면 우선 이용자에 대한 서비스적인 면과 복지관의 경영 내적인 면, 또 복지관의 경영 외적인 면으로 분류할 수 있을 것이다. 이상의 3가지가 강력하게 이용자를 유인하거나 아니면 취약한 면이 있으면 다른 기관과 유동적인 면을 가져야 한다. 즉 일정한 위치에 일정한 거리 등이 어떤 범위에 머물러 있지 않고 유동적이어야 하는 것을 알아야 한다. 그러므로 경영은 유동내지 이동하고 있다고 생각해야 한다. 우선 앞에서도 언급을 하였듯이 이용자 대응 서비스는 이용자가 피부로 느낄 수 있어야 복지관과 밀접한 관계를 가질 수 있다. 복지관의 하드 부분과 소프트 부분이 잘 조화됨으로서 질 높은 서비스를 제공할 수 있는 것이다. 둘째로, 복지관의 경경 내적인 면은 이용자가 잘 느낄 수 없으나 경영이 인적, 물적, 재정적으로 구성되므로 차별화 전략에 있어서 서비스를 제공하는 집단의존도에 대한 대응이 필요하고 조직, 근무, 관리, 전문성 등이 복지관의 규모나 본질에 적응하는 내부관리의 세분화가 필요하다. 셋째로, 경영 외적인 면은 서비스 제공에 있어서 외부 환경에 대한 변화에 따른 예측과 대응이 요구된다. 특히 서비스 수요에 대한 정치 경제적인 면은 변화하므로 이에 대한 분석이 필요하다.

Ⅵ. 나오는 말

무한 경쟁 속에서의 우리나라 지역사회 서비스 기관은 사회복지관, 노인복지관 ,장애인 복지관 등 주요 이용 시설이 609개소에 이르며 이중 공공부분 13개소 비영리법인 478개소로 대부분 민간에 의해 운영되는 것을 알 수 있다. 이는 공공부조와 저소득계층을 대상으로 하는 일부의 현금, 현물급여를 제외하면 대부분의 복지 서비스는 민간 시설을 활용하여 전달되어지고 있어 지역사회단위의 사회복지 서비스 제공에 매우 큰 역할을 하고 있음을 시사하는 것이고 특히 이용시설의 경우 가장 많은 비중을 차지하는 종합사회복지관의 경우 전국에 390여개가 지역별로 분포되어 지역사회의 충족되지 못한 복지 서비스 욕구를 찾아내어 주민에게 서비스를 제공하는 가장 대표적 역할을 하였음은 의심할 여지가 없다. 뿐만 아니라 사회문제를 예방하거나 해결하기위해 지역 자원을 동원하고 연결하며 지역주민이 인간다운 삶을 영위하기위해 상부상조 하는 연대의식을 갖도록 하여 단순히 지리적 개념의 지역이 아니라 주민 간 상호작용이 있는 진정한 지역사회를 만드는데 기여하여 왔다고 할 수 있다.

그러나 시대적인 변화에 있어서 종합사회복지관은 서비스의 중복, 전문성의 상대적 저하, 부처별 위탁기관에 대한 예산 책정으로 인한 예산제공 부서와의 단절 등으로 더 이상 기존과 같은 형식의 서비스 제공을 유지할 수 없는 등 정체성의 혼란을 경험하고 있기에 이를 극복하려고 하는 노력이 필요하다. 이를 위해서는 우선 복지관 외적인 면에 대한 과제를 해결하여 한다. 이것에 대한 교훈이 바로 대불전봇대에 대한 교훈이다. 얼마 전 전남 영암군 대불산업단지의 다리 위에 있는 전봇대 2개가 '국가적 관심사'로 떠올랐다. 전국의 780만개 전봇대 중에서 유독 그 2개의 전봇대만이 이명박 대통령 당선인의 입에 올랐으니, '국가적 관심사'가 되었다. 대불공단의 대형트럭이 커브를 트는데 전봇대가 있어서 잘 안 된다는 것 때문이다. 그 폴을 옮기는 것이 그리 쉽지 않기 때문이다. 이는 도(道)도 권한이 없고 목포시도 안 되고 산자부도 안 되기 때문이라고 한다. 이 당선인의 말이 떨어지기기 무섭게 산자부, 한전, 전남도 공무원들이 대불공단으로 달려가 머리를 맞대고 의논을 하였지만 업체 대표들의 불만을 산뜻하게 해소할 수 없는 상태이다. 전국에 산재해 있는 많은 전봇대 중 2개가 3일 만에 사라졌다는 것은 사실 큰일도 아니다. 문제는 일련의 모든 일들이 기업 친화적이지 못한 행정의 상징을 남았다. 동시에 이 당선인의 '말씀'만 남았을 뿐, 그 말을 뒷받침 할 근본적인 해결 방안이나 시스템은 마련되지 않았다는 것이다.

이는 지난 날 전국 16개 광역자치단체장들의 이명박 대통령 당선자와의 만남에서 제기된 내용과 맞물리는 것이라고 할 수 있다. 그 당시 지방단체장들은 실질적 자치권의 보장과 자주재정의 확충이다. 지방자치단체와 관련된 헌법 조항 가운데 제11조의 등의 규정 즉 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’라는 것은 선언적 성격에 불과하다는 것이다. 이에 따라 헌법에 ‘지방분권형 국가 선언’과 ‘중앙․지방 간 사무의 배분원칙과 기준설정’, ‘법률의 범위 안에서의 조례 제정’, 입법과정에 지방정부 참여제도 도입‘ 등의 실질적인 지방자치를 보장하는 근거를 마련하여야 한다는 입장이다. 또 한편, 금번 대불전봇대의 지중화 공사는 중앙정부와 지방정부가 50%씩 부담하는 일명 매칭 펀드 시스템 때문이라고도 한다. 이 경우 중앙정부가 돈을 내려 줘도 재정자립도가 빈약한 전남도나 영암군이 자체 예산을 확보하지 못하면 그 시업을 아무리 현장의 필요가 있더라도 실행되기 어려운 것이다. 중앙이나 지방의 실무자들이 이리 뛰고 저리 뛰고 해봤자 시스템 자체가 그러니 어쩔 수 없는 것이다. 따라서 광역자치단체장들은 자주재정의 확충 방안으로 현재 세입 기준으로 80대 20인 국세와 지방세 비율을 단기적으로 70대 30, 장기적으로는 60대 40으로 개선하고 이를 위해 부가가치세의 일정 비율을 지방소비세로 전환하는 등의 방안을 제안하였다. 이러한 커다란 과제를 개선하지 않으면 대불전봇대와 같은 교훈은 언제든지 표면화 될 수 있는 것이다.

사회복지 현장도 마찬가지이다. 선별적복지에서 보편적복지 시대라고 할 수 있는 작금의 복지서비스에서 도사리고 있는 문제는 산재해 있다고 할 수 있다. 복지서비스는 지방에서 책임을 갖고 해야 한다고 하는 논제에서 지방분권 정책을 펼치고 있다. 그러나 막상 시행을 하고 보니 무니만 지방복지서비스지 내용은 전과 다를 바 없고 그 재정적인 면도 축소되어 더욱 복지서비스 환경을 위협하여 사회복지시설 관계자들은 다시 중앙 재정으로 환원하라고 하는 항의까지 한 실정이다. 보편적복지 시대에, 삶의 다양화, 다원화 상황 속에서 지방정부가 책임과 권한을 갖고 시대에 맞는 서비스를 실시하여야 하는 시대적 요청 속에서 복지 대상자들과 예비 대상자들의 속은 타기만 하는 것이다. 특히 중앙 부처의 팀제에 의한 정책의 실현을 지방에서의 서비스를 더욱 혼란하게 만드는 걸과를 가져왔다. 예를 들면 최근 독거노인들에 대한 노인복지서비스도 주체에 따라 다양하게 나타나고 있다. 더욱이 바우처제도까지 도입하여 독거노인을 위한 서비스 사업을 실시하고 비효율성과 혼란은 말로 할 수 없는 것이다. 아무리 선별적 복지 시대에서 보편적 복지 시대로 전환되는 과도기적 시기의 일시적인 문제라고 할지라도 무엇이 대불전봇대와 같은 문제가 사회복지현장에서는 어떻게 나타나는지를 정확히 인지를 하여야 함에도 불구하고 사회복지계는 아직도 이러한 구조적인 문제를 간과하고 있는 것 같아 반복적인 강조를 하지 않을 수 없다. 사회복지서비스 시대에 지역 주민들의 생활 문제를 해결하기 위하여 지방정부가 자주재정 확충으로, 실질적인 자치권과 전문성을 확대하여야 할 것이다. 이에 의거하여 봉합사회복지관에 대한 자율성에 의거한 실질적인 지원이 없으면 사회복지에 삶을 의존하여 하는 지역 주민들의 안정된 생활을 보장할 수 없는 것이다.

아울러 지방정부에 의거한 자율성을 갖춘 종합사회복지관이라고 해도 차별화를 위한 전략에는 복지관 최고 책임자에 대한 행위가 중요하다고 언급하고 있다. 즉 조직 목적을 달성하기 위한 모든 프로그램들이 성공적으로 시행되기 위하여서는 조직의 전체적 운영에 대한 궁극적인 책임을 지는 최고책임자의 전념 및 명시적 관여가 절대적이고 이를 통하여 전략적 목적달성과 성과향상을 꾀할 수 있는 것이다. 전략경영연구의 입장에서 다뤄진 경영자의 특성변수로 경영자의 상황인식 과정, 연령, 기능적 배경, 경력, 교육정도 및 전문성, 집단 차이성, 위험선호경향 등이 영향을 미친다고 보고하고 있다.

참고문헌

김영모. 2001. 지역사회복지론. 고헌출판부.

김윤나. 우리나라 지역사회복지관의 활성화와 과제에 관한 연구. 중앙대학교 대학원.

김종일. 2003. 지역사회복지론. 현학사.

김충호. 서비스力 强化에 의한 競合 호텔과의 差別化. Tourism eserch. 제11호.

대구장애인종합복지관․한국장애인복지관협회. 2004. 패러다임 변화에 따른 장애인복지관 기능 및 역할 모형에 관한 연구.

박태영. 2003. 지역사회복지론. 현학사.

보건복지부․한국노인종합복지관협회. 2007. 노인복지관의 기능 재정립에 관한 연구.

삼성복지재단. 1993. 사회복지관의 기능 및 역할정립에 관한 연구.

서울복지재단. 2007. 사회서비스 바우처제도 운용에 관한 연구

서울복지재단. 2007. 장애인복지관 기능정립 연구.

서울시노인종합복지관협회. 2004. 고령사회를 대비한 노인복지관의 기능과 역할 모색.

서울특별시․서울복지재단. 2005. 2005년 서울특별시 노인종합복지관 평가결과 보고서.

장세진. 1996. 글로벌 경재시대의 경영전략. 박영사.

정승렬. 2000. 사회복지관 운영의 활성화 방안에 관한 연구. 경희대 산업정보대학원.

지은구. 2003. 지역복지론. 청목출판사.

최승호. 2006. 차별화된 전략 수립을 위한 전략기획 에센스. 새로운 제안.

한국사회복지관협회 홈페이지

한국사회복지관협회. 2004. 사회복지환경변화와 사회복지관 위상정립.

한국사회복지협의회․보건복지부. 2006. 사회복지시설평가.

한국장애인복지관협회. 2003. 지역사회중심재활센터로서의 장애인복지관의 운영전략 모색.

허문구․김종진. 2002. 경영전략론. 방송통신대학교.

잭 트라우트 저. 2000. 이정은 역. 튀지 말고 차별화하라. 더난출판.

淺井春夫. 2001. 新自由主義と非福祉國家への道. あけび書房.

橫山壽一. 2003. 社會保障の市場化. 營利化. 新日本出版社.

丸尾直美. 1996. 市場指向の福祉改革. 日本經濟新聞社.

淺井春夫. 2002. 市場原理と弱肉强食の福祉への道. あけび書房.

平岡公一 。渋谷廣史 編著. 2004. 福祉の市場化をみる眼, ミネルヴァ書房.

제2기획주제 토론

종합사회복지관과 단종복지관과의 차별화 및 경쟁력 강화방안

제 2 기획주제토론 (2008. 4.)

제2기획주제 토론

박 진 필*

* 대구 신당종합사회복지관장

급변하는 사회복지환경에 대한 종합사회복지관의 대응자세는 향후 우리나라 사회복지의 발전방향에 커다란 영향을 끼칠 수 있다고 본다. 특히 사회복지실천현장이 지역사회로부터 발생하는 다양한 문제들을 기초로 세분화되어가는 과정에서 종합사회복지관이 명칭과 같이 ‘종합’사회복지관으로서의 기능을 얼마나 충실하게 수행할 수 있을까 하는 과제는 과거의 어느 때보다 종합사회복지관의 기능과 역할에 대해 문제제기를 하게 하는 원인으로 작용하고 있다.

이러한 시점에서 한국지역사회복지학회와 한국사회복지관협회가 학회를 통해 종합사회복지관의 차별화와 경쟁력 강화를 주제로 정리하고 논의하는 것은 새로운 복지환경에 대응해야하는 종합사회복지관의 입장에서 볼 때 매우 시의적절하다고 본다. 또한 현재 화두가 되고 있는 사회복지에서의 시장화의 시각에서 종합사회복지관의 차별화와 경쟁력을 바라보고 기존 종합사회복지관의 전문화와 정체성에 대한 문제를 짚어주신 전광현 교수님께 현장에서 고민하는 활동가의 한 사람으로 감사를 드린다.

다만 이번 주제가 종합사회복지관의 차별화와 경쟁력에 대한 논의를 단종복지관이라는 특정영역을 두고 논의하는 것이 향후 종합사회복지관의 기능과 역할을 제한적으로 만들지 않을까 하는 우려를 가져본다. 그리고 교수님의 발제에 조금 아쉬운 점을 가져본다면 사회복지에서의 시장화에 대한 언급과 종합사회복지관이 가지고 있는 일반적인 문제들이 어떠한 관련성을 가지고 있는지에 대해 보다 구체적이고 명확하게 짚어주시는데 다소 부족하지 않았나하는 점이다. 덧붙여 사회복지에서의 시장화, 종합사회복지관의 정체성과 전문화의 문제, 단종복지관들과의 비교 등에 대한 각각의 문제제기와 내용이 어떻게 상호작용하면 종합사회복지관의 차별화와 경쟁력을 강화시킬 수 있을 것인가를 언급해 주셨으면 현장에서의 얻은 시름들이 조금 해소될 수 있었을 것 같다는 생각을 해 보았다.

그럼에도 불구하고 종합사회복지관의 사회적 기능과 사회복지실천현장에서의 중요성에 대해 다시금 되돌아 볼 수 있는 기회가 되었으며, 종합사회복지관들이 향후 풀어가야 할 과제들이 무엇인지에 대해 고찰하는 계기를 마련해 주었다는 점에서 의의가 있다고 본다. 본 토론자는 발표자료를 토대로 단종복지관에 대한 종합사회복지관의 차별화와 경쟁력 강화방안에 대해 개인적인 의견을 몇 가지 보충하는 것으로 토론에 임하고자 한다.

1. 사회복지관은 사회복지실천현장에서 세분화와 통합화의 진원지가 되어야 한다.

대표적인 단종복지관들-장애인복지관, 노인복지관- 뿐만 아니라 지역아동센터, 건강가정지원센터, 노인복지센터, 아동복지센터, 노인 및 아동학대예방센터, 각종 상담센터, 정신보건센터, 장애인주간보호센터, 학교사회사업 등 종합사회복지관의 기능과 역할을 나누고 있는 사회복지기관들이 많이 생겨나고 있다. 그러나 이들 단종 혹은 단일성격의 서비스를 제공하는 기관들은 기능적인 면에서 종합사회복지관만큼 지역사회의 문제를 세분화하거나 통합화하는데 필요한 유연성을 가지지 못하고 있다고 본다.

그러나 종합사회복지관은 단종 혹은 단일성격의 서비스를 제공하는 기관들이 가지 못하는 기능들을 가지고 있다. 종합사회복지관의 경험적으로 가지고 있는 이러한 특성들은 사회복지영역을 현재의 모습까지 확장시켜오는 원동력으로 작용하였다. 따라서 종합사회복지관은 더 넓은 사회복지영역을 개발하고자 하는 다짐이 필요하며, 프로그램 하나하나가 새로운 실천영역을 만들어 가는 과정이라는 점이 강조되어야 한다.

현실적으로 다양한 사회복지서비스 전달기관이 출현하면서 경쟁적 관계를 형성하거나 정체성의 혼란이 야기되어 온 것이 사실이다. 하지만 차별화를 논하고 경쟁력을 강화하려는 이 시점에서 종합사회복지관은 다양한 사회복지서비스 전달기관의 출현을 더 이상 경쟁의 관계에서 보아서는 안 된다고 본다. 오히려 더 시장을 확장시키면서 사회복지관의 존재를 차별화하여 나가야 한다고 본다.

보건복지부의 사회복지관 주무부서인 사회복지정책실의 민간복지과는 인적ㆍ물적 민간복지자원의 개발 및 육성을 주 업무로 하고 있다. 이러한 중앙부처가 민간복지영역의 중요한 한 파트너로서 사회복지관을 진정으로 인식할 때 정부와의 관계성에 있어서도 단종 혹은 단일서비스 기관들과의 차별적인 정책적 입지를 가질 수 있다는 점에서 중요하다고 본다.

이러한 맥락에서 사회복지관은 미시적이고 개인맞춤식 차별화보다 보편적인 사회문제를 세분화해 내고 큰 틀에서 통합화하는 과정에서 탁월성을 보일 수 있어야 할 것이다.

2. 사회복지관은 사회복지실천과정에서 변형에 능수능란한 트랜스포머가 되어야 한다.

종합사회복지관의 위기의식은 일정한 매뉴얼의 필요성 제기, 평가제도를 통한 일정한 수준의 서비스 유지, 행정기관의 획일적인 업무요구에 대한 순응 등으로 인하여 종합사회복지관만의 변형능력(transformational ability)을 잃어가고 있다는 데서 출발하여야 한다고 본다.

다양한 사회복지 서비스기관들의 출현이 외적인 위기환경이라면 여기에 대응하는 사회복지관의 경직된 위기의식은 사회복지관의 변화를 더디게 하고 있다. 그러나 종합사회복지관은 그 자체로서 전통을 가진 차별화된 사회복지서비스이자 서비스기관이라는 점이다.

이러한 점에서 사회복지관들은 차별화라는 함정에 빠져 있을지도 모른다. 발표자가 참고한 잭 트라우트의 ‘튀지말고 차별화하라’에서는 ‘튀는 것은 외적인 차별화일 뿐이다’라고 지적한다. 외적인 차별화만으로는 고객의 선택을 받는 데에 한계가 분명히 있다는 것이다. 지역사회의 종합사회복지관에 대한 지속적인 지지와 잠재적인 지원들을 끌어들이기 위해서는 외적인 차별화보다는 근본적인 내적인 차별화를 이루어야 한다는 것도 이점 때문이다.

따라서 종합사회복지관은 단종 혹은 단일성격의 서비스기관들과 달리 내적인 차별화를 통한 끊임없는 자기변형의 과정을 거치는 것이 필요하다고 본다. 이러한 종합사회복지관의 장점을 살리기 위해서는 획일화를 부추기는 몇 가지 요소들에 대한 개선이 필요하다고 본다.

첫째로 평가제도의 개선이다. 둘째는 운영법인의 요구로부터 자유로와야 한다. 셋째, 공공영역으로부터 자율성을 지킬 수 있어야 한다. 넷째, 외적인 경쟁으로부터 자유로와야 한다. 다섯째, 사회복지관의 기능과 역할에 대한 협회차원의 새로운 포지셔닝 전략이 요구된다. 여섯째, 사회복지관에 대한 학계의 학문적 지원과 실천적 노력들의 활성화가 요구된다.

3. 사회복지관은 영향력을 지켜줄 수 있는 지지그룹을 만들어야 한다.

단종복지관은 일일 이용인원보다 회원수가 더 큰 힘을 발휘한다. 종합사회복지관이 아무리 이용인원이 많다 하더라도 멤버십을 갖춘 회원들에 비해 영향력이 낮을 수밖에 없다. 노인복지관이나 장애인복지관에서의 이용인원과 종합사회복지관의 이용인원을 같은 수준에서 볼 수 없다.

이것은 발표자도 언급한 본래적 기능의 문제에 대한 언급이기도 하다. 종합사회복지관은 지역사회의 어떠한 그룹으로부터 멤버십을 갖춘 지지를 받고 있는가? 이점에 대해 확답할 수 없다면 반성해야 할 문제이다. 그러나 이점에 대해서도 어느 계층이어야 한다고 못 박을 수 없다. 지역사회조직의 문제는 사회복지관 운영에 대한 주민참여의 문제와도 직결되어 있다고 본다.

사회복지관별로 지역사회의 특성에 맞는 지역사회조직이 필요하다. 그리고 지역사회조직기능을 강화하고 주민참여를 확대하는 과정에서 중요한 것은 이러한 본래적 기능들이 사회복지관을 지역사회의 보호와 지원 속에서 기능할 수 있도록 만들어야 한다는 것이다. 운영재원의 마련, 프로그램의 선택, 위탁운영의 문제, 서비스 대상의 문제들이 사회복지관을 통해 해결되어야 한다는 것을 지역사회가 지지할 수 있도록 만들어야 한다. 우리의 시야가 더 넓어져야 하는 이유이다.

4. 사회복지관의 차별화와 경쟁력 강화를 위해 사회복지관협회의 도전정신이 요구된다.

사회복지관협회의 도전정신이 요구된다. 그동안 사회복지관협회는 400여개가 넘는 회원기관이 소속된 전국적인 단체로 부상하였다. 그러나 규모에 비해 사회복지현장에 미치는 영향력은 아직은 충분하지 않다고 본다. 협회의 이러한 한계점은 사회복지관들이 가지고 있는 일련의 정체성 논란과 무관하지는 않다고 본다. 그러나 물밀듯 일어나는 다양한 사회복지서비스기관들의 출현에 대해 사회복지관들이 미시적으로 해결하기 보다는 그러한 현상들을 읽고 포용하여 새로운 차별화된 경쟁력을 발휘할 수 있도록 능동적이었으면 한다.

사회복지관협회는 물적 자원을 지원하고 직접적인 서비스를 회원기관들에게 제공하는 것도 중요하지만 더욱 중요한 것인 기획에 의한 사회복지관의 차별화를 만들어 내야 한다는 것이다. 예를 들면 전국의 사회복지관들 중 유사한 프로그램으로 지역사회에 경쟁력을 갖춘 사회복지관들을 묶어서 프랜차이즈 방식으로 브랜드화 하는 방법도 있을 것이다. 또는 새로운 정책과제들을 사회복지관이라는 유통망을 통해 유통시킬 수도 있을 것이다.

사회복지관협회는 사회복지관이 이미 우리 사회에서 매우 차별화되고 경쟁력 있는 사회복지실천기관으로서 자리매김할 수 있도록 좀 더 열의를 내어 주었으면 하는 바람을 가져 본다. 사회복지관의 차별화와 경쟁력 강화는 개별 사회복지관의 프로그램을 어떻게 차별화하고 경쟁력을 강화시킬 것인가라는 미시적인 과제가 아니라 전체를 바라보는 시각에서 사회복지관을 어떻게 포지셔닝 해 나갈 것인가의 문제이기 때문에 협회와 회원들이 지혜를 모으려는 노력들이 절실하게 필요한 것이다.

끝으로 발표자가 참고하신 “잭 트라우트”의 “튀지말고 차별화하라”에서 제시한 15가지의 차별화 전략을 기초로 사회복지관의 차별화의 방향성을 제시하는 것으로 토론을 마치고자 한다.

① 사회복지관을 위한 강력한 차별화 아이디어 한 가지에 초점을 맞추자.

② 사회복지관은 실행 가능한 아이디어로 최초가 된 것이 너무 많다. 아직까지 최초가 될 수 있는 것은 무궁하다.

③ 사회복지관은 지역 내 경쟁 기관들과 다른 장점 하나를 찾아내고 거기에 초점을 맞추자.

④ 사회복지관이 먼저 선두가 되어야 한다. 클라이언트의 기억 속에 사회복지관이 강하게 인식되어야 한다.

⑤ 사회복지관의 전통은 클라이언트와 지역사회, 정부에 심리적인 확신을 주어야 한다. 전통은 강력한 차별화 아이디어가 되기도 한다. 이미 사회복지관은 우리나라 사회복지 역사 속에서 그만한 전통은 가지고 있다.

⑥ 사회복지관은 사회복지전문가들로 구성된 전문가 집단이다. 사회복지관이 가지고 있는 전문성을 통해 경쟁기관들과 차별화하자.

⑦ 사회복지관은 남이 하는 것을 따라 하려는 소비자 심리를 이용하자. 선호도가 높은 프로그램을 제공하자.

⑧ 사회복지관은 사회복지관의 양질의 프로그램들의 독특한 성분, 특별한 생산 방식을 널리 알려주자. 빼앗긴다는 생각에서 영역을 확장한다는 생각으로 변화가 필요하다.

⑨ 사회복지관은 그동안의 프로그램들에다 새로운 기술을 추가시켜 차세대 프로그램을 만들어야 한다.

⑩ 사회복지관은 화제를 불러일으키고 제3자의 입을 활용해서 사회복지관의 차별성을 알려야 한다.

⑪ 사회복지관의 무차별 성장은 오히려 차별화를 어렵게 할 수 있다. 사회복지관만의 성장을 고집하지 말고 지역사회의 많은 사회복지기관들과의 동반성장을 추구하자.

⑫ 사회복지관이 차별화하기 위해서는 희생이 따를 수도 있다. 사회복지관의 프로그램, 속성, 목표, 시장의 확장을 희생을 통해 통 큰 차별화를 이루자.

⑬ 사회복지관의 차별화를 보다 넓은 개념의 지역사회로 확대할 수 있도록 사회복지관의 시야를 넓히자.

⑭ 사회복지관이 처음 가졌던 차별성을 기억하고 유지하도록 일관성을 가지자.

⑮ 사회복지관의 최고 경영자는 차별화 전략 수립에 직접 참여해야 한다. 그러기 위해 최고 경영자를 위한 많은 투자가 필요하다.

제2기획주제 토론

종합사회복지관과 단종복지관과의 차별화 및 경쟁력 강화방안

제 2 기획주제토론 (2008. 4.)

제2기획주제 토론

김 철 홍*

* 경기 수원시우만종합사회복지관장

최근 복지환경의 변화는 사회복지관을 중심으로 주민의 복지욕구와 지역사회 문제에 대한 예방과 치료에 투신해온 일선 기관장과 사회복지 종사자에게는 적지 않은 충격과 당혹감을 주고 있다. 발제문에서 제시하고 있는 주변 환경과 정책 및 제도의 변화는 현 사회복지관의 정체성과 프로그램에 대한 총체적인 고민을 던져주기에 충분하다고 할 수 있다. 이미 사회복지관 고유사업 대부분을 지역사회의 노인, 장애인종합복지관과 건강가정지원센터나 지역자활센터 등에게 위임(?)하고 껍데기만 걸치고 있는 현재의 상황은 단지 서비스 영역의 확대나 전문성 강화로 치부하기에는 적지 않은 박탈감을 갖고 있다.

작년부터 도래한 사회서비스사업(복지 Voucher)은 현 정부에서도 적극적으로 확대, 보급한다고 하니 사회서비스의 시장화가 본격적으로 정착될 조짐이다. 더구나 현 정부의 사회서비스 시장화 정책은 과거 참여정부의 사회투자국가전략과는 또 다른 관점에서 접근하고 있다. 이는 공공기관의 민영화와 각종 규제철폐 및 완화, 사회서비스에 대한 시장기능의 강화는 결국 민간부문에 대한 복지책임을 전가하고 복지 재원을 축소하려는 경향으로 나타나고 있다. 발제자가 우려하고 있는 사회복지서비스 공급에 대한 중앙정부나 지방자치단체의 직접적인 책임을 해제하고 서비스 이용자와 공급자간의 계약에 의한 이용을 기본으로 한 시스템으로 전환함으로서 사회서비스 시장에서 클라이언트에게 서비스 선택권을 맡겨버리게 된다. 아울러 2008년 7월 1일부터 시행되는 노인장기요양보험이나 향후 추진되고 있는 장애인요양보험을 통해 사회서비스의 시장화는 더욱 촉진될 전망이다.

이러한 변화에 대해 우리는 현재의 복지환경에 대한 총체적 위기의식에 공감대와 이를 기회로 전환하기 위한 전략적 사고와 실천은 필연적인 것이다. 도대체 전략이란 무엇인가? 혹자는 전략이란 조직을 미래로 이끄는 상위수준의 계획관리라고도 하며, 또 다른 사람은 원하는 미래에 도달하기 위한 세부적인 행동지침이라고 한다. 이러한 모호한 정의보다는 전략수립의 핵심원칙과 개발방법에 대한 접근이 요구된다. 이는 물론 단순한 운영의 논리가 아닌 경영의 논리, 소위 경영마인드에 대한 이해가 전제되지 않으면 안 된다. 이미 사회서비스에 대하여 공급과 수요에 의한 시장은 존재할 수 있고 단종 종합복지관이나 다른 사회복지기관과의 경쟁은 불가피한 현실이다. 그렇다고 사회복지의 윤리를 포기하고 단순히 이윤추구를 최고의 사명으로 하는 영리기업의 매출증대 노력이나 이익을 위한 가치를 우선시할 수는 없는 것이다. 우선적으로 차별화된 활동으로 시장에서 우위를 가질 수 있는 가치와 서비스를 선점하고, 선택과 집중에 대한 효과적인 전략방안, 현재의 우리의 강점(Strength)과 약점(Weakness), 또한 기회(Opportunity)와 위기(Threat)에 대한 분석이 필요하다.

우선 발제자는 무한경쟁시대에 종합사회복지관은 서비스의 차별화를 위하여 세 가지를 제안하고 있다. 첫째, 가족적인 문제를 전문적으로 해결할 수 있는 전문성의 강화, 둘째, 지역주민들과 만나 지역사회문제를 의논할 수 있는 공간과 기회의 제공, 셋째, 복지서비스이기에 직원들의 바른 자세의 확립이 있어야 한다. 따라서 이제는 사회복지 운영에서 경영으로의 전환이 필요하고 이를 위해 이용자에 대한 서비스적인 면과 복지관 경영의 내외적인 면을 요구하고 있다. 이러한 복지관 경영의 필요성에 대해 동의하면서 이를 좀 더 구체적으로 재정립했으면 한다. 우선 가족문제에 대한 전문적인 수행은 현재 대부분의 복지관에서 관심을 갖고 있는 사례관리에 대한 포석으로 이해된다. 그러나 현재 대부분 복지관의 경우, 지역사회의 사례를 통합적으로 관리할 수 있는 인력과 재정, 서비스의 다양성 부재는 단순한 이용자 관리수준에 머물고 있는 수준에 있다. 무엇보다 효율적인 사례관리 기능을 위해서는 지역사회의 민관협력체계나 단종 복지관, 타 사회복지시설과의 연계와 협력을 강화하는 방안에서 모색되어야 할 것이다. 또한 지역사회복지관이 가족기능 강화를 위한 중심기관으로서의 역할을 수행한다면 각 시군구에 설치되어 있는 건강가정지원센터와의 기능분할이 이루어져야 한다. 또한 지역사회복지관의 지역사회 문제의 예방과 해결은 무엇보다 지역 주민들의 참여와 연대가 필수적이다. 이는 복지관 사업에서 지역사회 보호(Community Care)수준을 넘어 지역사회 조직(Community Organization)으로의 정체성을 확고히 하고 이에 대한 구체적인 실천방법 등을 모색해야 한다. 일차적으로 지역사회의 이슈(issues)에 관심을 갖고 있는 시민사회단체와의 연대를 통해 사회복지관의 고유한 기능에 대한 위임이 이루어져야 하지만 현재의 복지관들이 지역의 시민사회단체와 유기적인 협력과 연대를 하기에는 가치와 이념에 대한 애매함이나 보조금 운영 등으로 쉽지 않은 과제이다. 이러한 한계와 문제점에도 불구하고 복지환경의 변화에 맞게 직원들의 업무에 대한 자세나 역할 전환이나 역량 강화에 대해서는 아무리 강조해도 지나치지 않는다.

이제 지역사회복지관과 단종복지관, 또는 유사 기관과의 차별화 및 경쟁력 강화에 대한 필자의 견해는 무엇보다 지역사회복지관의 사명(Mission)과 비전(Vision)에 대한 재검토가 필요하다. 일반적으로 사회복지관은 주민의 복지욕구를 충족시키기 위해 보호서비스를 제공하고 자립능력 배양을 위한 교육훈련의 기회 제공 등의 복지서비스를 제공하고, 주민조직화와 연대감 조성을 통한 각종 지역사회문제를 예방, 치료하는 종합복지센터로서의 미션을 갖고 있다. 이러한 미션은 중앙정부의 지침에 따라 지나치게 획일적이고 방만하게 접근하고 있다. 사명(Mission)이라 함은 기관의 존재이유와 목적에 간결하고 명확하게 표현되어야 한다. 사명은 우리의 조직이 길을 잃었을 때 우리를 안전하게 이끌어주는 나침판이다. 막연한 지역주민이 아니라 주요 사업대상(고객)에 대한 설정이나 핵심 서비스, 성공을 결정하는 장기적 성과에 기반한 기관의 존재목적과 이유가 명확해야 한다. 또한 기관의 사명에서 운영법인과 직원의 철학과 조직문화가 일관되게 고려되어야 함에도 불구하고 쉽게 기관의 특징을 찾아볼 수 없다. 아울러 비전에 대하여 지역사회의 욕구나 문제에 근거하여 5년 후, 10년 후의 미래상을 분명히 할 때 우리의 고객과 이해관계자들은 감동하고 함께 비전달성을 위해 행동하게 된다.

또한 지역사회복지관에 대한 강점(Strength)과 약점(Weakness), 또한 기회(Opportunity)와 위협(Threat)에 대한 분석이 필요하다. 이에 대하여 복지관에 따라 약간의 정도 차이는 있지만 대체로 아래의 표를 참조할 수 있을 것이다. 이러한 분석은 크게 이해관계자, 고객, 업무프로세스, 재정, 직원 역량의 관점에서 바라볼 수 있으며 단종 복지관이나 유사 기관과 비교할 때 경쟁우위를 기준으로 하였다.

강점(Strengths)	약점(Weaknesses)
- 풍부한 민간자원 동원능력 경험 - 전문화된 다수의 사회복지 역량 - 취약계층과의 끈끈한 유대감 - 지방자치체와의 유기적인 협력관계 - 운영주체의 투명성 - 행정체계의 구체화 - 종합적인 one-stop 서비스 시스템 - 높은 이용자의 만족도 - 주민욕구에 부합하는 다양한 프로그램	- 정체성 및 방향성 부재 - 의사소통의 수직적 구조 - 비전 및 전략 장애 - 입지조건이나 접근성 불편 - 예산운영의 경직성 - 업무에 대한 성과기준 미흡 - 성과에 대한 보상체계 미흡 - 직원의 높은 이직율
기회(Opportunities)	위협(Threats)
- 사회서비스의 시장화(복지바우처 확산) - 노인 및 장애인 장기요양보험의 시행 - 복지관들의 위기에 대한 공감대 형성 - 방송매체와 지역주민의 호의적인 태도	- 단종 복지관 및 유사 사회복지기관과의 경쟁 - 재정의 불안정성 - 중앙정부와 지방자치체의 평가에 대한 압박 - 성장중심적인 정부의 정책기조

이러한 SWOT분석은 복지관의 현재와 미래 환경에 대한 구체적인 정보나 자료 또는 인식에 기반하여 나온다. 복지관의 강점과 약점은 직원의 능력, 조직구조, 소비자와 클라이언트 서비스 기관에 대한 평가, 지배구조, 시설과 장비, 재정, 커뮤니케이션 등에 관한 것이다. 또한 기회와 위협요인은 복지관에 영향을 미치는 외부적인 문제들로 고객 요구사항의 변화나 인구이동, 경제상황에 대한 불안정성, 경쟁, 법률 및 정책의 변화 등이다. 이러한 분석에 대한 전략을 수립하기 위해 강점과 기회, 기회와 위협요인에 대한 교차점을 주의깊게 보아야 한다.

우선, 강점과 기회를 극대화하는 전략으로 사회서비스 시장에 대한 선점화를 모색하는 것이다. 대부분의 복지관은 전문화된 인력과 시설, 다양한 프로그램을 갖고 있어 중산층까지 확대되는 사회서비스 시장에서 우위를 점할 수 있다. 예를 들면 방과후 프로그램이나 장애아동치료교육바우처의 경우 현재의 전문화된 인력과 풍부한 자원봉사자로 경쟁력을 갖출 수 있다. 이를 위해서는 복지관의 사회복지사는 직접 서비스 인력이라기보다는 사회서비스에 대한 기획자(Planner)이나 조정자(Coordinator)의 역할을 수행하고, 이 과정에서 취약계층에 대한 서비스 구매나 배제 등을 감독해야 한다.

둘째로 위협에 대처할 수 있는 조직의 강점을 극대화하는 것이다. 대부분의 복지관이 강점으로 갖고 있는 종합적인 one-stop 서비스 시스템은 주민자치센터나 단종복지관 등에 비해 비교우위를 갖고 지역사회 전반의 문제와 욕구를 종합적으로 관리할 수 있다. 이를 단지 정보제공의 의미가 아니라 실제적인 개입과 서비스를 제공하기 위해서는 지역사회 자원개발과 네트워크 구축은 필수적이다.

셋째의 전략은 약점을 최소화하고 기회를 최대화한다. 현재 대부분 복지관은 정체성과 비전장애, 의사소통 장애, 재정부족, 성과관리체계 미흡 등 산적한 약점들을 갖고 있다. 따라서 무엇보다 이러한 약점을 보완할 수 있는 조직 진단과 평가, 그리고 이를 극복하기 위한 대안마련이 시급히 요청된다. 현재 공기업이나 정부부처, 지자체 등에서 활발하게 적용되고 있는 비영리조직의 성과관리시스템의 적극적인 도입과 사회서비스 시장이나 장기요양보험에 대하여 경쟁력 있는 복지서비스 개발 및 공급을 주도해야 한다.

넷째는 현재의 전망이 불투명하다면 또는 사회서비스 시장화에 대하여 판단을 유보하고 있다면 현재의 복지관 약점과 위협요인을 최소화함으로서 현재의 어려움을 극복해 나갈 준비를 할 수 있다. 그러나 이러한 소극적인 전략은 향후 지역사회복지관 운영에 크게 도움이 되지 않을 것이다. 그럼에도 이러한 전략에 대하여 관심을 갖는 것은 현재의 사회복지관 운영위탁의 문제나 사업대상(고객)에 대하여 불분명한 입장에 기인한다. 정부의 통제와 감독을 받고 있는 사회복지관은 현재의 시장상황에 능동적으로 접근하기 어려운 한계를 갖고 있다. 또한 저소득, 기초수급권자를 대상으로 하는 복지관은 사회서비스의 사각지대에 있을 수 있다.

결국 전략에 대한 선택은 지역사회복지관의 운영법인, 기관장, 직원들의 몫이다. 각각의 사회복지관이 추구해야할 우선순위는 기관역량이나 조건에 약간 다를 수 있다. 그럼에도 전국 390여개의 사회복지관은 지역사회의 주민들의 삶의 질이나 욕구충족, 지역사회 문제 예방과 해결을 위한 중심거점이라는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 이러한 사명을 잘 수행하기 위해 각 기관의 존재이유와 목적에 대한 사명(Mission)의 재정립, 가치중심의 복지관 운영, 비전(Vision)을 통한 전략개발, 성과관리시스템의 도입 등은 현재 복지관의 총체적 위기를 극복하기 위한 출발점임을 강조하고자 한다.

제2기획주제 토론

종합사회복지관과 단종복지관과의 차별화 및 경쟁력 강화방안

제 2 기획주제토론 (2008. 4.)

제2기획주제 토론

박 정 란*

* 인제대학교 사회복지학과 교수

전광현 교수님의 발제는 종합사회복지관이 직면하고 있는 여러 가지 문제 가운데 특히 단종복지관과의 관계에서 그 해결방법을 모색한 글이라 생각한다. 전체적으로 현재 종합사회복지관을 둘러싼 환경변화와 내부 경영적 차원의 문제에 이르기까지 매우 상세하고 전문적인 지적을 해주셨다.

토론자도 약 8년 간 종합사회복지관 경영에 관계한 경험이 있는 관계로 매우 흥미가 있는 내용이었고 답답한 복지관 스태프들에게 시사를 주는  글이었다.

그러나 글의 전체 비율 상 문제제기에 너무 많은 할애를 하신 바람에 정작 종합사회복지관이 단종 복지관과 어떤 차별화 전략을 세우고 어떻게 하면 경쟁력을 기를 수 있을 것인가 하는 데는 오히려 빈약한 느낌이 있었다. 따라서 토론자는 발제자의 상세한 문제 제기를 기초로 몇 가지 부분에 대한 토론을 하고자 한다.

첫째, 종합사회복지관은 과연 위기인가? 하는 것이다. 위기의 이유를 발제자는 사회복지의 시장화를 배경으로 최근의 바우처제도와 요양보험 개시, 유사 기관의 '난립'으로 인한 정체성의 문제, 타 전문직과의 경쟁심화 등을 들고 있다.

그런데 토론자는 종합사회복지관의 위기는 정부의 지역복지정책의 본격적 도래에 따른 위기 아닌 위기가 아닐까 생각한다. 사실 그동안 사회복지관은 발제자의 표현을 빌면 '무늬만 지역복지'인 정부의 매우 한정적인 지역복지 정책 하에서 최소한의 '지역사회복지서비스'를 전달하는데 안주할 수 있었다. 그러나 일련의 변화는 지역복지 활성화에 따른 사회복지관의 역할 재정립, 혹은 역할 재확인에 있는 것으로 오히려 이것이 사회복지관의 존재 의의와 가치를 명확히 인식시킬 수 있는 매우 좋은 기회로 본다.

둘째, 종합사회복지관의 정체성문제이다. 이는 복지관의 고유 기능과 역할의 문제인데 다음의 세 가지 관점에서 논의가 필요하다.

먼저 종합사회복지관의 정체성은 말 그대로 '종합'에 있다. 토론자는 종합사회복지관의 ‘종합'이 정체성의 혼란을 불러온다는 생각이다. 사회복지관의 '종합성'이란 쉽게 말해서 아동, 노인, 장애인, 한부모와 같은 어느 특정 대상이 아닌 모든 주민이란 의미로 해석되고 있다. 그런데 지역에는 노인문제 전문집단(으로 이해되는)인 노인복지관이 있고 장애인문제는 또 장애인복지관이, 아동/청소년문제는 청소년상담실이나 청소년자활 등에서 집중적인 서비스를 제공하고 있기 때문에 여기에 따른 '중복'이 위기로 인식되고 있는 것이다.

그런데 종합사회복지관의 정체성을 '모든 대상'이란 종합성에서 찾을 것이 아니라 '통합‘이란 관점을 보다 강조할 필요가 있다. 지역사회복지는 지역사회의 사회복지 종합 혹은 총합이 아니라 지역사회의 여러 사회복지분야를 횡단하는 영역이기 때문이다. 발제자의 글에서도 보면 명확한 언급은 하지 않고 있지만 '가족을 단위로' 라는 표현이 있다. 이는 종합이 아닌 '통합'으로 이해되어야 될 것이다.

다음은 '지역'인데 물론 노인복지관이나 장애인복지관도 지역사회시설이다. 그러나 이들은 아무래도 특정 대상에 전문적인 서비스를 제공하는 것을 사명으로 하며 종합사회복지관이 이들과 차별화되는 것은 지역사회전체의 복지교육이나 주민 조직화에 그 고유성이 있다는 것이다. 이는 사회복지의 전체 양이 아직도 부족한 현실에서 복지관이 실시하고 있는 기타 대인서비스 프로그램의 불필요를 주장하는 것이 아니라 이 부분을 보다 확실히 하자는 의도이다. 따라서 토론자는 현재의 '종합사회복지관'의 명칭을 통칭이 아닌 정식으로 '지역사회복지관'으로 바꾸었으면 하는 생각이고 영어 표기에서도 'Community'를 강조하였으면 한다.

마지막으로 단종 복지관들과 차별화되는 사회복지관의 역할인데 결론적으로 철저한 Generalist가 되어야 한다는 것이다. 이는 위에서 언급한 '종합' 문제의 연장선에 있는데 복지관의 경우 가족을 단위로 한 예방적 측면의 서비스 제공자가 될 필요가 있다는 것이다. 지역사회에서 가족이 안고 있는 각종 문제의 초입단계에서 사회복지관이 개입하고 그 수준을 상회하는 문제에 대해서는 지역사회의 Specialist로서의 단종 복지관이나 임상기관에 연계되어야 한다는 것이다. 물론 이 경우도 지역 진출이 사회복지관보다 늦은 노인복지관이나 장애인복지관이 과연 Specialist로서의 역할을 하고 있는지 혹은 할 능력이 있는지 하는 의문이 있지만 향후 어디까지나 이러한 방향으로 나아가야 한다는 것이 토론자의 생각이다.

지역에 이용시설로 사회복지관만이 있었던 때에는 복지관의 역사나 특수성을 등을 감안해 통합적 접근에서 임상적 접근 모두가 필요하고 또 가능했지만 현재 복지관을 둘러싼 환경변화에 적극적으로 대응하기 위해서는 '전문화한 Generalist'의 위상이 반드시 필요하다. 사회복지관의 사례관리는 그런 측면에서 강조되는 것이다.

특히 토론자는 일본 개호보험에서 예방적 측면을 강화하기 위하여 도입한 '지역포괄지원센터'의 역할을 사회복지관이 담당할 수 있으리란 확신이 있다. 일본의 '지역포괄지원센터'는 예방을 위한 케어플랜 작성뿐 아니라 각종 예방사업과 그를 위한 지역조직화, 가족지원사업까지를 포함하고 있다. 대상별 전문화의 길을 걸어온 일본의 현장은 이러한 요구에 매우 당황해하며 케어플랜과 일반적 예방사업의 분리를 주장하는 목소리를 내고 있다.

그에 비해 우리의 사회복지관은 창설 이래 지금까지 지역에서 가족지원과 조직화, 그리고 상대적으로 경증의 노인, 장애인에게 사례관리 기법을 활용한 재가복지서비스 제공을 당연한 역할로 수행해왔다.

따라서 종합사회복지관은 통합적 접근을 중시하는 Generalist로서 자기 정체성을 재정립하고 지역사회에서 축적한 경험과 노하우를 바탕으로 지역에서의 사회복지를 횡단하는, 그리고 기반을 조성하는 활동과 프로그램을 중점적으로 펼치는 것으로써 단종 복지관과의 역할 분담과 차별화를 시도해야 할 것으로 본다.

기획 3 주제

사회서비스 바우처제도 도입에 따른 사회복지관의 위상과 대응 방향

발표 : 유주헌 (보건복지가족부 사회서비스사업과)

토론 : 김진우 (인제대 사회복지학과 교수)

최성숙 (서울 신림종합사회복지관장)

제 3 기획주제

사회서비스 바우처제도 도입에 따른 사회복지관의 위상과 대응 방향

춘계학술대회 제3기획주제 (2008. 4.)

사회서비스 바우처제도 도입에 따른

사회복지관의 위상과 대응 방향

유 주 헌*

* 보건복지가족부 사회서비스사업과

I. 바우처제도 개요 및 주요 성과

1. 바우처제도 개요

1) 바우처의 의의

․ 일정한 자격을 갖춘 자에 대해 정부가 지불을 보장하는 이용권을 지급하여 특정한 재화나 서비스를 구입할 수 있도록 지원하는 형태

․ 소비자의 선택권을 일정수준까지 보장하여 사회서비스 공급자간 경쟁을 촉진함으로써 고품질의 사회서비스 제공을 가능케 하는 제도

2) 도입배경

공급기관 지원방식		수요자 지원방식
․ 수급자 등 저소득층(수동적 보호) ․ 전액 국가 지원(무료 서비스) ․ 단일기관 독점 ․ 가격/진입 규제	➡	․ 욕구중심(서민․중산층 지원) ․ 일부 본인 부담 ․ 다수기관 경쟁 ․ 가격/진입 규제 없음
□		□
․ 소비자: 선택권 제한 및 낮은 만족도 ․ 제공기관: 서비스 질 제고 노력부족 ․ 정부: 낮은 투자효율성		․ 소비자의 선택권 강화 ․ 기관 간 경쟁을 통한 효율성 증대 ․ 구매력 보조를 통한 유효 수요 창출

3) 바우처제도 도입 현황

제도명	시행시기	주관부서	수혜대상	공급자	바우처금액	추가지불
교육훈련 카드	‘98.9	노동부	구직등록 실직자	노동부 인가기관	직종, 시간, 인원에 따른 훈련단가	없음
보육료 지원	‘99.9	여성부/ 교육부	가계평균소득 80%이하 가구	정부인가 사립기관	정액 15만3천원	있음
문화바우처	‘05.4	문광부	저소득층(장애인, 노인)18,000명	정부선정비영리단체	정액 3만원이내	없음
여행경비 지원	‘05.5	문광부	중소기업근로자 (선착순12,000명)	민간여행사	경비40% 15만원이내	있음
친환경농업	‘05.5	농림부	우수지역농업인 (4,500명)	5개 교육 기관	기본단가	있음

2. 전자바우처제도 도입

1) 개요

(1) 바우처 유형

① 명시적 바우처

- 종이바우처

- 자바우처: 신용, 체크 등 전자카드에 바우처 기능 구현

② 전 묵시적 바우처

(2) 도입목적

사회서비스 분야 공공재정 투자의 투명성(효율성) 확보, 시장형성 촉진을 위한 기반 마련

2) 종이바우처와의 비교

e-바우처는 신용카드, 체크카드 등 전자카드에 바우처 기능을 구현하여 서비스를 구매ㆍ지불하는 제도

구분	전자바우처	종이바우처
실시간 모니터링	실시간 관리	제한적
오남용 가능성	매우 낮음	높음
보조금 유통투명성	투명	불투명
정책사례	노인돌보미, 중증장애인활동보조 등	산모신생아도우미(07년)

3) 전자바우처 운용 흐름도

4) 주요 적용 사례

구분	노인돌보미	중증장애인활동보조	지역사회서비스혁신사업
개요	노인의 가사 및 활동지원	중증장애인의 일상생활 보조 및 지원	지자체 중심 신규서비스 개발지원
대상기준	전국가구평균의 150% 이하(25천명)	1급 중증장애인 (16천원)	전국가구 평균소득이하 (384천명)
본인부담금	월 18,000-36,000원	월 14,000-40,000원	월 5,000-50,000원
지원수준	월 27시간(3시간씩 9회)	월 20-80시간	사업별로 상이

※ 확대적용: 산모신생아도우미(기시행), 가사간병도우미(08년), 보육 바우처 등

5) 외국의 현황

최근 보육ㆍ교육ㆍ건강서비스 영역 등에 e-바우처 적용 증가 추세

미국	Food Stamp, 산모ㆍ아동지원에 전자급여 적용 (04) (Electronic Benefit Transfer)
영국	보육ㆍ교육 영역에 아동바우처 도입 (04) (Child Care Voucher)
호주	의료 및 사회서비스 이용지원카드 적용 예정 (08) (Access Card)

3. 시행 6개월 주요 성과

1) 다양한 사회서비스 개발․제공

2) 사회서비스 공급기관간 경쟁 촉발

○ 비영리기관 외에 민간기업ㆍ대학 등 다양한 공급기관 출현

- 지역사회서비스혁신 546개소, 노인돌보미 517개소, 장애인활동보조 423개소 등

<지역사회서비스혁신사업 참여기관 유형>

<아동인지향상서비스 사례>

․ 독서지도를 중심으로 한 상품 신규 출시 및 새로운 시장 형성

․ 참여기업의 신규 고용량 증대('07.7-10)

- 웅진 : 1,600명

- 아이북랜드 : 1,900명

․ '07년 2개 기업(웅진, 아이북랜드)에 이어 '08년에는 6개 기업이 사업 참여

3) 고용 취약계층 적합 일자리 창출

○ 돌봄서비스 제공자(1만2천명) 중 중년 여성 89%, 41세 이상 63%

○ 지방대학교 졸업자의 자생적 일자리 출현

4) 제도 운영의 효율성 제고

○ 지불·정산업무의 전산화로 지자체 행정부담 경감

- 지불 소요기간 : 종이바우처(1~2개월) → e-바우처(5일 이내)

○ 중앙 정보 집적체계로 사업실적 실시간 파악 및 행정비용 절감

- 기존 수작업시 : 2~3개월 시차와 행정부담 발생

5) 수요자의 지위 강화

○ 서비스 선택권 강화 및 본인부담금 납부를 통해 소극적 복지수급자에서 능동적 서비스 구매자로 변화

○ 본인이 선호하는 서비스를 선택적으로 이용함으로써 높은 소비자 만족도 달성

* 노인ㆍ장애인 서비스 이용자 10명 중 9명이 만족

4. 전자바우처 제도 도입 시사점

○ 정부재정 투입전략으로서 바우처가 사회서비스 시장형성을 위한 유효한 수단임을 확인

○ IT 기반의 중앙집중형 관리시스템의 효율성 입증

○ 민간인프라 적극적 활용 가능

○ 수요자 중심 접근전략을 적극 검토하고 공급체계는 지역사회 내 자원을 활용하는 전략 도입 필요

Ⅱ. 바우처 사업 내 종합사회복지관의 위상:

지역사회서비스혁신사업을 중심으로

1. 지역사회서비스혁신사업 개요

1) 사업 개요

(1) 의의 및 유형

① 의의: 지역 주민 욕구에 부응하는 사회서비스를 지역사회, 민간 기업 등이 주도적으로 발굴․선택하고, 중앙이 선정/지원하는 사업

② 사업 유형 및 예산

- 지역맞춤형 바우처 : 473억원(251개 사업)

- 보편형아동투자바우처 : 477억원 (아동인지능력향상서비스, 비만아동건강관리서비스)

- 사회서비스선도기업 육성 사업 : 109억원

* 장애인재활지원바우처 신규 추진 예정

2) 기존 서비스와 비교

	기존서비스	지역사회서비스혁신사업
대상집단	잔여적	보편적
선정기준	Means-Test	Need Assessment
가격구조	정부지원액 only	본인부담+정부지원+추가구매
서비스 개발	정부 또는 공급자	수요자
가격통제	Yes	No
품질관리	사전규제	자율경쟁

2. 지역사회서비스혁신사업 추진 현황

1) 사업유형

2) 주요 사업(예시)

사업명	서비스 내용	지원대상	바우처 지원액 (천원)
맞춤형 휠체어 렌탈 및 리폼서비스	장애아의 성장단계에 맞는 휠체어 대여 또는 기존 휠체어 리폼 서비스	19세 이하 지체, 뇌병변 장애인	50
아동조기개입 서비스	언어, 음악, 놀이, 미술 등 맞춤형 재활지원서비스	정서 장애, 정신지체, 발달장애, 언어장애 아동	200
고령자 은퇴 후 생애설계서비스	은퇴 후 금전관리, 취업, 자기개발 등 관련 맞춤형 상담서비스	중소기업 근무 50세 이상 근로자	200
장애인 성재활 통합서비스	장애인 및 가족 대상 성 재활 및 상담, 성교육 등 서비스	척수 손상 장애인	180
성년 장애자녀 가구 경제활동서비스	성년 장애인 대상 주간보호, 단기보호, 주말보호 등	정신지체, 발달 장애인 보호자	200
맞춤형 운동처방 서비스	장애 특성, 상태에 맞는 맞춤형 운동처방, 운동지도	중증장애인 및 치매 중풍 노인	170

3) 월별 이용자수 및 바우처 생성액

4) 사업별 현황(‘08.3월 기준)

3. 종합사회복지관의 위상

1) 사업 참여 현황(1)

2) 사업 참여 현황(2)

3) 서비스 이용자 수

4) 바우처 매출액(결제액 기준)

○ 시사점

․ 비영리법인 중 종합복지관 비중 30%를 차지하고 있으나 기관매출액은 비영리법인 중 14.6%에 불과

․ 특정 지역/사업 편향성

- 서울, 경기 및 광역시 : 74개 기관(전체 98개 기관의 80%)

- 참여 사업 중 아동(장애아동 포함) 대상 사업은 76%

□

․ 지역사회서비스혁신사업의 경우 종합복지관의 사업 참여 현황은 전반적으로 양호

․ 타 기관과 비교한 서비스 경쟁력은 아직은 다소 미흡한 수준

Ⅲ. 환경변화에 따른 종합복지관의 대응방향

1. 환경변화 전망

1) 주체간 인식 및 역할 변화

2) 공급주체 변화 전망

구분	Before	After
법적 성격	영리/비영리/공공구분	영리/비영리/공공 혼재
사업개발	정부 사업 수탁자․입찰자	사업개발자
핵심사업영역	단일종류	다양한 종류
가격 구조	원가+α	추가적 부가가치
주체간 관계	경쟁	경쟁+Networking

2. 종합복지관의 대응방향

과제 1. 관리/경역 마인드 혁신

○ 수동적 관리자 → 적극적․능동적 기업가, 경영자

<참고> 기업가적 마인드

현재를 지키는 기업	➡	미래에 도전하는 기업
․ 안전적 환경, 최소의 위험부담 ․ 기존 사업 최적화 ․ 고객/시장의 요구에만 충실히 대흥 (수동적 사고)		․ 고객을 위한 새로운 가치 창조 ․ 기존 사업에 국한되지 않고 폭넓은 관점으로 산업/시장 조망 ․ 고객이 요구하기 전에 미리 solution 제공 (능동적 사고)

* 출처: CEO Report, LG 경제연구원

과제 2. 지역사회중심 서비스 특성화

○ 지역 주민의 욕구 파악 및 이에 근거한 서비스 발굴

○ 지역 기반 프로그램 기획, 관련 자원 동원 등

과제 3. 기관 경영의 전문화

○ 수요 발굴, 서비스 개발, 마케팅 기법, 가격 체계, 비용 관리 등

○ 성과 지향의 조직 관리, 운영

○ 서비스 관리 및 제공인력의 전문성 강화

과제 4. 고객의 욕구에 부응한 서비스 품질관리 강화

○ 서비스 제공 매뉴얼 및 이에 근거한 서비스 표준화

○ 제공인력 자격 관리 강화 및 교육훈련의 체계화

○ 고객 중심 조직 관리/운영 체계(고객관리체계(CRM) 도입, 총체적 품질관리시스템(TQM) 구축 등

제3기획주제 토론

사회서비스 바우처제도 도입에 따른 사회복지관의 위상과 대응 방향

제 3 기획주제토론 (2008. 4.)

제3기획주제 토론

김 진 우*

* 인제대학교 사회복지학과 교수

공공부조의 내실화, 사회보험의 사각지대 해소 및 상호연계체계 구축 이라는 고전적인 숙제 외에 그동안 상대적으로 소홀하게 다루어져 왔던 사회서비스분야에 대한 정책적 관심과 비중이 날로 커지는 것은 매우 바람직하다. 미발전분야에 대한 민간책임을 국가 또는 공공의 책임으로 전환시킨다는 의미도 크지만 소위 인적자본확충, 노동공급 기회회복 및 새로운 일자리창출 등 복지와 경제의 선순환적 구조를 보여줌으로써 복지에 대한 부정적 인식이 전환될 수 있는 계기로도 작용할 수 있을 것이다.

그러한 사회서비스 확충이라는 대세적 추세를 실행시키는 방법으로 정부는 바우처제도를 선택하고 있다. 그간의 공급자 중심에서 빚어진 고착화된 문제점에서 벗어나 끊임없이 혁신하게 하는 환경을, 게임의 룰을 새롭게 도입한 것이다.

서비스의 수요자인 국민들에게 서비스를 선택하게 한 발상의 전환은 매우 긍정적으로 보인다. 그만큼 사회적 변화를 요구하는 목소리에 둔감했던 정부와 민간기관이 보여왔던 모습이 그리 긍정적이지 않은 탓도 있다. 그러나 문제의 본질은 발상의 전환에 박수치면서 머물 수 없다는데 있다. 실제로 선택이 가능해야 하기 때문이다.

기존의 사회복지 공급체계는 복지관, 각종 종별복지관, 지역자활센터, 각종 주단기보호시설, 부설 센터, YMCA, YWCA, 각종 지역단위 여성회 등에서 담당해 왔다. 물론 바우처제도를 도입하면서, 사회적기업지원법령이 정비되면서 공급체계는 종전에 비해 보다 다원화된 것은 사실이나, 실질적인 선택권을 행사하기에는 턱없이 부족하다.

이러한 부족현상에 대해 길게 비판할 마음은 없다. 왜냐하면 그것이 본질은 아니기 때문이다. 시간이 흐를수록 많은 공급기관이 생겨날 수 있는 가능성을 완전히 배제할 객관적 근거나 논리가 없기 때문이다. 그러나 그러한 공급체계가 생겨난다는 것이 장기적으로 가지는 의미는 무엇일까? 결국 독점, 과점을 넘어서 완전경쟁시장으로 진입하는 것이 아닌가. 그러나 제한된 자원으로 제한된 수요자에 대해 서비스를 공급하는 체계가 완전경쟁시장일 수 있는가? 그 가능성 또한 완전히 배제하기는 어렵지만 유료화 등 서비스 차등화에 기반한 대상 확대를 추구하지 않는 한, 결국 2~3개의 과점체제로 다시 회귀하지 않을까? 그러한 회귀적 과정동안 합종연횡이 계속 되면서 이직과 비정규직은 늘어날 것이고 그 소용돌이 속에서 그래도 시사하는 바를 찾자면 ‘서비스 질의 확보와 소비자 선택권’일 것이다. 그렇다면 결국 장기적으로 2-3개의 소비자 선택권을 확보할 것이라면 애초부터 정부가 서비스 질에 대한 통제정책에 초점을 둔다면 그러한 과정적 낭비를 거치지 않고도 소기의 목적을 달성할 수 있는 것은 아닌가 라는 생각이 든다.

더욱더 마음이 혼란스러운 것은 종합사회복지관이 장기적으로 그러한 서비스공급기관 중의 하나로서 치열한 경쟁구도 속에 뛰어드는 것이 바람직한가에 대해서이다. 물론 아직도 종별복지관이 없는 지역에서 종합사회복지관이 갖는 ‘종합성’의 의미를 평가절하하고 싶은 마음은 전혀 없다. 그러나 앞으로 종별복지관은 더욱더 확충될 것이고 재가시설 또한 정책의 주류로서 자리잡게 되면, 종합사회복지관의 위상과 역할이 무엇인가에 대한 피할 수 없는 근본적인 질문으로 떠오른다.

생각건대, 종합사회복지관은 지역사회 내 사회복지 기관․시설들에 대한 메타적 역할을 수행하는 것이 매우 필요하다. 다양한 사회서비스 수요자에 대한 사례관리의 최일선에서 타 시설․기관과의 네트워크의 핵심적 위치에 자리매김될 필요가 있다. 그러기 위해서는 지역사회조직사업은 당해 복지관의 생존을 위해서가 아니라 지역사회 내 자원동원 역량강화를 위한 지원적 기능을 수행해야 할 필요가 있다. 즉, 다양한 공급기관의 존재가 필요한 바우처제도의 게임 룰을 맞춰주기 위해서 백화점식의 노인, 장애인, 가족사업을 전방위적으로 펼쳐야 하는 목적-수단 도치현상이 장기적으로 바람직한가에 대해 되짚어 보아야 한다는 것이다. 이에 먼저 정부에서는 종합복지관의 장기적 비전과 역할에 대해 고민하고 이에 대한 로드맵이 되었건, 액션플랜이 되었건 간에 어떤 방향으로 정책적 비전을 제시하고 민간의 협력을 구할 것인지를 결정해야 할 것이다.

종합복지관도 마찬가지다. 많은 종합복지관에서 지역자활센터도 함께 운영하고 있다. 노인돌보미, 중증장애인활동보조, 산모도우미 등등 많은 바우처사업이 자활센터에서 시행되고 있다. 이러한 실정에서 공급기관의 다양화를 위해서 과연 사회복지관이 중복적으로 바우처사업에 뛰어들 수 있을까? 물론 지역사회혁신사업에 ‘종합성’을 갖고 있는 복지관에서 지역사회 내 여러 시설․기관에도 불구하고 사각지대에 놓여 있는 대상층을 발굴하거나, 지역사회 내 다양한 문화․관광․지역적 자원을 연계한 프로그램이 추진될 수 있다. 그러나 그것이 종합복지관의 일차적인 역할이라고는 보지 않는다. 오히려 지역사회자원의 네트워크를 추진할 수 있는 기반이 구조적 차원, 운영적 차원, 인식적 차원, 커뮤니케이션적 차원에서 갖추어지고 있는지, 갖추기 위한 선결조건과 매개적 조건이 무엇이고 어떻게 확보할 것인지, 정책적 변화와 실천적 요구가 어떻게 새로운 대안적 결과(syn-thesis)로서 재탄생할 것인지 등에 대한 진지한 고민이 우선되어야 한다고 본다.

결론적으로 수요자 중심적 패러다임은 바우처제도의 도입과는 무관하게 이념적으로나 실천적으로 피할 수도 거부할 수도 없는 변화의 추세다. 이는 서비스 공급자간의 연계․협력에 기반한 파트너쉽이 실질적으로 구축되는 것을 전제로 한다. 경쟁을 통한 서비스 질 확보만이 수요자 중심적이라고 말할 수 없기 때문이다. 아울러 사회복지 공급체계의 변화는 종합복지관으로 하여금 변화를 요구한다. 이 두 가지는 종합사회복지관이 지역거점적 역할을 수행할 수 있는, 수행해야 하는 근거를 제공한다. ‘종합성’이 단순 나열이 아니라 지역사회의 맏형노릇을 하는 실질적인 조직과 기능이 갖추어질 때 말이다. 바우처제도 이용과 관련하여 종합복지관의 경우 총 이용자 수 대비 2%, 총 매출액 대비 4%라는 빈약한 숫자가 시사하는 바가 ‘분발을 촉구’하는데 있는 것이 아니라, ‘바우처제도를 포함한 거시적 환경변화의 소용돌이 속에서 종합복지관의 존재의미가 무엇인지를 되묻게 하는 시그널’로 받아들여야 한다면 너무 과한 것일까.

제3기획주제 토론

사회서비스 바우처제도 도입에 따른 사회복지관의 위상과 대응 방향

제 3 기획주제토론 (2008. 4.)

제3기획주제 토론

최 성 숙*

* 서울 신림종합사회복지관장

바우처제도의 도입과 확대는 우리나라의 사회서비스 지원방식이 기존의 공급자 지원방식에서 수요자 중심으로 전환되고, 복지서비스가 선별주의에서 보편주의로 이동해 가는 큰 틀의 패러다임 변화라는데 의의가 있다.

그동안 우리나라의 사회복지서비스는 절대적으로 부족한 시설과 한정된 자원으로 인해, 서비스 이용자의 권리적인 개념보다는 서비스 제공자의 시혜적 개념으로 여겨왔던 것이 사실이다. 이러한 공급자 우선의 환경은 일부 사회복지시설의 인권침해, 불투명한 시설운영, 수요자 요구에 대한 둔감성 등의 심각한 문제를 방치하는 요인이 되기도 하였다.

따라서 바우처제도의 시행으로 인해 이용자의 선택권을 보장할 뿐 아니라 이용자 유치를 위해 사회복지시설 운영의 수준도 한층 성숙될 수 있을 것으로 기대할 수 있다.

하지만 사회서비스 정책방향의 바람직한 변화를 인정하고 긍정적인 기대감을 가지고 있음에도 불구하고, 사회복지학계와 현장에서는 제도 시행에 따른 걱정과 우려의 목소리가 많다. 이미 지난해부터 다양한 논의의 장에서 새로운 제도의 시행과정에서 불가피하게 발생되는 많은 문제점이 지적되고 있으나, 사회복지관의 입장에서도 다양한 측면에서 논란의 여지가 많다.

첫째로 사회서비스 확대에 따른 공급의 증대는 누가 어떻게 담당할 것인가에 대한 고민이다. 정부에서는 제도 시행 초창기에 공급자가 불충분한 문제점을 극복하기 위하여 기존 자활후견기관과 가정봉사원파견시설 등을 최대한 활용하고 단계적으로 공급기관을 다양화해 나가면서 다양한 사회서비스 공급자 출현을 유도한다는 방침을 설명하고 있다. 그러나 발표원고 자료에 따르면 서비스 전체 기관 대비 이용자가 영리법인이 80%이고 종합복지관이 1.2%에 불과하다. 이는 대다수 이용자들이 제도를 잘 알고 있지 못한 이유와 함께 아직까지 사회복지관 사업이 선별적, 잔여적 복지서비스에 많은 비중을 차지하고 있으며 보편적 사회서비스를 제공하기 위한 기반이 마련되지 않았기 때문이다. 그런데 여기에서의 고민은 그렇다면 과연 사회복지관의 사업방향이 반드시 보편적 사회서비스 확충을 위한 대응으로 전환되는 것이 옳은 것인가? 하는 점이다. 사회복지관의 사업방향은 당연히 사회환경 변화에 대한 신속한 대응으로 다양한 지역특성과 지역주민의 욕구에 맞은 서비스 제공에 근간을 두고 있다. 하지만 자칫 현행 바우처제도라는 사회서비스 시장화전략에 떠밀려 여전히 취약한 지금의 사회안전망을 더욱 위태롭게 하는 것은 아닌가 하는 우려가 있다. 현재도 사회복지관들은 한정된 인력과 재원으로 인해 사회적 취약계층에 있는 대상자들에게 충분히 대응하지 못하는 것이 사실이다. 이런 상황에서 영리업체와의 경쟁을 통한 보편적 사회서비스 창출에 집중해야 한다면 그나마 취약계층에게 제공되어지던 기초적인 사회복지서비스의 조정이 불가피해질 수밖에 없다. 사회복지사업법에 명시된 사회복지관의 기본 사업을 수행하면서 추가적인 업무를 과중해서 수행하는 것은 무리이고, 결과적으로 기존의 기본서비스가 축소되어질 염려를 하지 않을 수 없다.

둘째, 사회복지관이 이용자 유치를 위해 시장경제 체제로서의 시설공간과 장비의 업그레이드를 위한 비용투자는 누구의 몫인가? 하는 문제가 있다. 현재 사회복지관 대부분이 민간 위탁 형태로 운영되고 있으며, 3년에서 5년 주기로 재위탁 심사를 통해 계속 운영여부가 결정되는 상황에서 현실적으로 운영법인이 충분한 투자를 할 수 있는 상황도 아니고, 지자체에서의 적극적인 지원을 기대하기도 어려운 상황이다. 결국 사회복지관이 영리업체와의 경쟁에서 우위를 확보하는 것은 대단히 어려운 현실이다.

따라서 바우처 서비스의 공급주체를 비영리 민간기관으로 한정하는 것이 사회서비스의 공공성과 사회적 책임을 확보하는데 바람직할 것이다.

셋째, 바우처제도를 시행함에 따라 기존 사회복지관의 자원봉사자가 유급 활동을 할 수 있는 기관으로 일부 이동하고 있다. 생계수단으로서의 보상수단이 아닌 자원봉사활동에 대한 사회적 차원의 인센티브를 제공하는 수준이라면 자원봉사자에 대한 활동비 지급은 긍정적인 측면도 있다 하겠으나, 이에 따라 기존의 순수 무급 자원봉사자에 대한 이용자의 시각이 일부 변화되어 가고 있는 것이 우려된다. 실제로 우리복지관에서는 이동목욕사업에 자원봉사자가 목욕서비스를 제공하고 있는데, 바우처제도를 활용해 본 이용자는 지역에서 사회복지서비스를 제공하는 모든 자원봉사자가 유급인 것으로 인식하여 마치 목욕탕 종사자를 대하듯이 하는 경우도 종종 발생하고 있다. 고용 취약계층의 새로운 사회적 일자리 창출이라는 긍정적인 효과를 기대한 분야에서 사회통합에 기여하는 자원봉사자의 유급화 문제라는 부정적인 문제가 발생하고 있는 것이다.

앞으로 사회복지관은 이용자의 선택권을 강화하고, 서비스의 질을 개선하고 효율성을 증대시키기 위해 발표자가 대응방안으로 제시한 여러 가지 과제를 수행해야 할 것이다. 그러기 위해서는 국민들에게 사회복지서비스 생산과 제공을 위한 정부의 책임과 역할은 무엇이며, 민간의 역할은 무엇인지에 대한 사회적 합의가 선결되어야 한다고 생각한다.

기획 4 주제

사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 관한 연구

발표 : 지은구 (계명대 사회복지학과 교수)

토론 : 김길구 (부산 반송종합사회복지관장)

최소연 (서울 반포종합사회복지관장)

제 4 기획주제

사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 관한 연구

춘계학술대회 제4기획주제 (2008. 4.)

사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 관한 연구

지 은 구*

* 계명대학교 사회복지학과 교수

Ⅰ. 서론 및 연구의 목적

사회복지사는 지역사회의 중요한 자원이다. 지역사회의 자원으로서 사회문제의 핵심적 해결방안을 지원하고 발전시킬 수 있는 자원인 사회복지사들의 역량을 강화하는 것은 지역사회 중심의 문제해결구조를 확립하는데 있어 나아가 사회정의를 실현하는데 있어 끊임없이 추구되어야 하는 매우 중요한 과제라고 할 수 있다. 하지만 현실적으로 사회복지사들의 과중한 업무부담과 높은 노동강도 그리고 낮은 보상체계는 사회복지업무에 대한 높은 사명감과 직업적 자긍심에 균열을 일으키는 매우 심각한 문제로 다가오고 있으며 사회복지직을 3D업종으로 까지 생각하게 하는 현상에 직면하게 만들었다. 자본주의의 발전과 함께 확대 재생산되는 다양하고 복잡한 사회문제해결의 직접적 문제해결당사자들인 사회복지사들이의 낮은 직업적 사명감과 자긍심은 지식집약적이고 기술집약적인 사회복지직으로부터의 이탈을 가속화시키는 요인으로 작동하여 막대한 국가적 손실을 낳을 것이기 때문에 사회복지사들의 역량을 강화하여 지역중심의 문제해결과 나아가 전체 국민의 삶의 번영을 추구하는 인적 토대로서 자리매김하기 위한 대응이 매우 시급하다. 사회복지사들은 사회를 변화시키는 촉매제 또는 변화중심세력이 되며 사회복지사들은 변화를 성취하기 위해 집합적 행동과 의식을 증진시키는 국민의 대변자 또는 노동을 보호하는 대변인으로서 역할을 수행하게 된다. 이러한 역할을 수행하기 위하여 사회복지사들의 역량강화는 사회적으로도 매우 중요한 사안이라고 할 수 있다.

사회복지사의 (임파워먼트)역량강화는 다양한 자원을 통해서 이루어 질 수 있지만 그동안 사회복지학계에서는 사회복지사 또는 사회복지종사자의 역량을 강화하기 위한 구체적인 방안에 대한 연구가 활성화되지 못하였으며 역량강화는 주로 사회복지실천에서 이루어졌다. 역량강화와 관련된 연구들로는 지역사회에서 이루어지고 있는 단위사업의 역량강화방안(박현식․김세원, 2006)이나 인적자원을 강조하는 지역사회자원동원을 위한 시론적 연구(전광현, 2006) 그리고 프로그램이 client의 역량강화에 미치는 효과에 관한 연구(김희성, 2004; 최명민, 2004) 또는 client나 조직성원의 역량을 강화하는 개인 단위적 차원의 연구(김인숙․우국희, 2002; 김미옥․김희성․이민영, 2005) 그리고 사회복지사의 역량강화요인을 직무요인, 직장요인 그리고 개인요인들로 구분하고 각각의 요인들의 관계 또는 가장 중요한 요인을 밝히는 연구(강철희․윤인화, 2000) 등에 머물러 있다.

empowerment는 원어 그대로 임파워먼트라고 사용되기도 하지만 능력고취나 역량강화로 번역되어 사용되기도 한다. 본 논문에서는 역량강화라는 단어를 사용하였다.

사회복지실천에서 역량강화란 주로 client들의 역량강화를 의미하며 client로 하여금 자기 삶에 대한 결정과 행위에 있어서 힘을 가질 수 있도록 돕는 것을 의미한다.

본 논문에서는 보다 거시적 측면에서 사회복지사들의 역량을 강화 또는 개선하여 지역사회문제 또는 사회적 위험을 해결하는 것을 통하여 지역주민들의 삶의 질을 개선할 수 있는 건강한 지역사회로의 전환을 추구하는데 있어 사회복지사의 역량을 강화하는 것이 가장 기본적인 출발점이라는 인식 하에 사회복지사의 역량강화를 위한 이론적 토대와 실천모델 그리고 적용방안을 시론적 차원에서 살펴보고자 한다.

본 연구는 다음과 같은 점들에 대한 분석을 기초로 하여 사회복지사의 역량을 강화하는 구체적이고 실천적인 방안을 모색하는 것이 주된 연구의 목적이라 고 할 수 있다.

첫째, 역량강화의 개념과 구성요인은 무엇인가?

둘째, 사회복지사의 역량강화 필요성에 근거가 되는 이론적 토대는 무엇인가?

셋째, 사회복지사의 역량강화를 구성하는 구성요인은 무엇인가?

넷째, 무엇을 통하여 또는 어떻게 사회복지사들의 역량은 강화될 수 있는가?

다섯째, 역량강화를 위한 사회복지사의 역할과 고려하여야 하는 원칙은 무엇인가?

Ⅱ. 연구의 방법

본 연구를 위하여 연구자는 문헌과 각종 통계자료를 이용하였다. 특히 본 연구는 논문의 목적을 달성하기 위하여 문헌조사와 2차적 자료조사를 통한 비교분석을 시도하였다. 따라서 본 연구의 제한점으로는 논문의 목적인 역량강화방안이 직접적 대상자인 사회복지사로부터 도출된 것이 아니라 문헌조사와 사회적 지표 등을 기초로 한 내용분석의 간접적인 방식으로 사회복지사들의 역량강화방안이 제시되었다는 점이다.

Ⅲ. 역량강화에 대한 정의

1. 역량강화란?

사회복지사들의 역량강화를 위한 방안을 모색하는데 있어 가장 중요한 것은 사회복지사들에게 있어 역량강화란 무엇인가에 대한 개념정의와 어떻게 정의된 역량이 강화될 수 있는가에 대한 방안을 찾는 것에 있다고 할 수 있다. 역량강화에 대한 개념을 정리하는 것은 매우 어려운데 이는 역량강화에 대한 정의가 너무 다양하여 대한 합의된 개념을 도출하는 것이 매우 어렵기 때문이다. 일반적으로 역량강화란 사전적 의미에서 힘(또는 권력)을 주는 것, 권한을 주는 것 또는 할 수 있게 하는 것 등으로 정의된다(Oxford dictionary, 2000). 사전적 정의에 따르면 역량강화란 힘(또는 권한이나 권위)을 획득함으로써 이루어 질 수 있다는 것을 알 수 있으며 힘과 역량강화는 밀접한 연관이 있음을 알 수 있다. 이러한 측면에서 Mondros와 Wilson(1994)은 역량강화란 힘이 있게 됨으로서 목적하는 행동들을 추구하는 것을 허락하는 것이라고 정의하였다. 이와 같이 역량강화를 힘을 공유하는 것 또는 힘을 어떤 일을 하기 위해 움직이는 것 등으로 해석하는 학자들로는 Bardwick (1991), Block(1993), Davidson과 Malone(1992), 그리고 Peters(1987) 등이 있다. 그리고 권한이나 통제력을 갖도록 하는 것으로 역량강화를 설명하는 학자들로는 Champy(1995)와 Karsten(1994) 등이 있다. 이러한 사전적 정의는 역량강화에 대한 개인적 입장 또는 조직성원 개개인의 입장을 반영하는 것으로 이러한 정의에 입각하면 사회복지사들에 있어 역량강화방안이란 사회복지사들이 힘이나 권한 또는 통제를 가질 수 있도록 하는 것 또는 힘이나 권한 그리고 통제를 부여하도록 하는 것이라고 간단히 정리될 수 있다.

하지만 이러한 사전적 정의를 뛰어넘어 역량강화의 개념을 넓혀 조직적 측면에서 살펴본다면 Frey(1993)는 역량강화를 고용인과 관리자가 결과에 대해 동등한 책임을 공유하는 것으로 정의하였으며 그는 이를 위하여 조직문화나 조직분위기 또는 조직환경을 강조하였다. Jaffee와 Scott(1993)은 조직의 성공을 위하여 고용인의 기여를 최대화하는 것으로 정의하였으며 그들은 역량강화를 위해 기술개발을 강조하였다. Schutz(1994)는 결정과정으로의 직원과 지도자의 완전한 참여를 역량강화로 보았으며 Senge(1990)는 역량강화를 팀노력을 통하여 공유된 비전과 목적을 추구하는 것으로 Tracy(1990)는 권한과 책임의 완전한 이해를 통해 발전하는 자기동기화(self-motovation)로 역량강화를 이해하였다. 특히 Champy(1995), Jaffee와 Scott(1993), Senge(1990) 그리고 Tracy(1990) 등은 역량강화를 위한 학습과정의 중요성을 강조하였다. Mohrman, Cohen 그리고 Mohrman(1995)는 목적성취에 다른 사람들과 틀린 점을 만드는 능력으로 Vogt와 Murrell(1990)은 협력을 강조하고 집단을 위해 힘의 확대를 이끄는 개개인사이의 시너지상호행동으로 역량강화를 설명하였다. 그리고 Clutterback과 Kernaghan(1994)은 역량강화가 성원들이 직무개선을 위해 그리고 조직목적에 기여하도록 책임감을 갖는 것을 허락하고 고취시키는 것이라고 정의하였으며 Murrell과 Meredith(2000)는 역량강화가 훈련, 신뢰, 감정적 지지를 통하여 더 큰 권위와 책임감을 떠맡도록 성원들의 능력을 고양시키는 것이라고 정의하였다. 그리고 Ginnode(1997)는 역량강화가 관리자들과 고용인들이 조직의 더 높은 수준에 머물러있는 문제를 해결하는 것이라고 정의하였다. 또한 Cartwright(2002)는 역량강화를 의사결정과정에서 더 큰 책임과 권한을 조직성원들이 갖도록 하고 이러한 책임과 권한이 일어날 수 있도록 자원을 제공하는 것이라고 정의하였다.

결국 조직적 측면에서 역량강화란 조직성원들에게 힘(보다 구체적으로는 의사결정능력이나 업무에 대한 책임감, 문제해결능력, 신뢰감, 훈련, 지식 그리고 권한 등 필요한 자원)을 부여하여 조직의 목적에 기여하도록 하는 것이라고 할 수 있다. 힘은 무엇이 일어나도록 하는 것이고 이것은 자원이 없으면 불가능한 것이기 때문에 역량강화와 자원 또는 힘은 밀접한 연관이 있다는 것을 알 수 있다. 결국, 조직성원들이 역량강화되기 위해서는 역량을 강화시킬 수 있는 힘 또는 자원이 필요하며 역량이 강화되기 위해서는 역량이 강화되는 방안 또는 역량을 강화시키는 과정이 필요함을 알 수 있다. 또한 Forester(1999)는 역량을 강화시키는 것은 조직성원들의 삶에 영향을 미치는 결정에 그들이 공식적으로 참여하여야 가능하다는 것을 강조하였다. 또한 그는 역량강화는 조직성원들에게 공식적인 역할을 제공함으로써 가능하다고 강조하였다. 결국 조직성원들의 역량이 강화되기 위해서 적절한 역할부여와 결정으로의 참여가 중요하다고 볼 수 있다. 이러한 정의들을 적용하면 사회복지사들에 있어 역량강화란 직무를 개선시키고 보다 문해결적인 능력을 고양할 수 있도록 더 큰 권한과 책임감을 갖는 것이라고 할 수 있겠으며 역량강화를 위해서 사회복지사들에게 있어 참여와 역할부여가 중요함을 알 수 있다. 결국 사회복지사는 역량강화를 통하여 능력이 고양되며 역량강화는 곧 조직이 목적하는 것을 성취하도록 하는 인적자원의 개발이라는 측면에서 매우 중요하다고 할 수 있다.

역량강화는 일반적으로 과정과 결과를 동시에 보유한 개념으로 볼 수 있다. 즉, 역량을 강화하기 위한 과정을 거치지 않으면 누구도 역량이 강화될 수 없기 때문이다. 역량강화를 과정과 결과로 분류하여 정리하면 다음과 같다.

2. 과정으로서의 역량강화

Staples(1990)에 따르면 역량강화란 사람들이 그들의 삶과 지역에 대한 통제를 유지하는 과정이라고 하였다. 이러한 개념을 받아들여 그녀는 역량강화가 사람들이 그들 자신들의 삶과 지역에 대한 통제를 유지하는 과정으로 인식하며 개개인들은 자기존경심이 증가할 때 역량이 강화될 수 있다고 강조하였다. 그리고 그녀는 역량강화는 사회변화의 전략이 재화, 서비스, 의사결정을 위한 권위, 그리고 다른 자원들을 획득하기 위하여 사용될 때 발생한다고 한다. Hardina(2002)는 역량강화가 힘을 획득함으로써 이루어질 수 있다고 하였는데 보다 구체적으로 역량강화가 의사결정과 지도력의 습득을 위한 기술을 통해서 획득될 수 있다고 강조하였다. 특히 Hardina는 역량강화를 과정으로 이해하였는데 그녀에 따르면 역량강화가 사람들이 그들 자신들의 삶과 조직 또는 지역에 대한 통제를 유지하는 과정이며 개개인들은 자기존경심이 증가할 때 역량이 강화될 수 있음을 강조하였다. 그리고 Parsons(1999)는 역량강화과정을 4단계로 구분하였는데 그에 따르면 1단계는 자지자신에 대한 믿음의 단계로 자신을 위해 행동하고 자신의 가치와 자기통제감을 확신하는 것이고 2단계는 확인단계로서 집단경험을 통하여 자신과 다른 사람들의 경험을 공유하고 확인하는 단계이고 3단계는 준비단계로서 상호공유와 지지를 통해 문제의 내 외적 측면에 대한 비판적 사고와 행동을 위한 지식과 지술을 준비하는 것이고 4단계는 행동단계로서 개인의 행동전략과 자원을 개발하는 단계이다. 그에 따르면 이러한 단계를 거쳐 역량은 강화된다고 한다.

조직적 측면에서 역량강화의 과정을 보다 구체적으로 제시한 학자로 Cartright(2002)는 역량강화과정으로 10개의 단계를 제시하였다. 그는 관리자의 입장에서 조직성원들을 역량강화시키기 위하여 첫째, 관리자들은 조직성원들의 역량강화를 위해 먼저 자지자신을 역량강화하여야 하며 둘째, 역량강화를 위해 직원들의 잠재적 능력을 찾고 셋째, 직원들이 분명하게 조직의 비전과 목적을 공유하도록 하며 넷째, 직원들과 신뢰를 형성하고 다섯째, 다른 직원들의 목소리에 귀를 기울이고 여섯째, 직원들을 지원하고 지지하며 일곱째, 통제를 덜하고 여덟째, 느슨하게 하는 것과 조이는 것을 동시에 하며 아홉째, 필요한 자원을 제공하고 마지막으로 코치가 되는 것이라고 강조하였다.

3. 결과로서의 역량강화

결과로서의 역량강화는 역량강화를 통해 얻어지는 것을 의미한다. Zimmerman과 Rappapor t(1988)는 역량강화를 통해 달성되는 결과로서 내ㆍ외적 정치효능감, 주도성, 자기 효능감, 지각된 역량, 통제에 대한 열망, 시민의무, 통제 이데올로기, 기회통제, 내적통제, 힘 있는 타인의 11가지를 제시하였다. 이후 Zimmerman(1990)은 이 연구를 발전시켜 내적 정치효능성, 인지된 역량, 통제에 대한 열망, 내적통제감의 4가지로 역량강화의 결과를 구분하였다. 또한 Zimmerman(1990)은 역량강화의 결과로서 역량을 얻을 수 있으며 자기결정 혹은 내적 통제감이라는 표현을 사용하여 자신의 삶에 대한 통제권이 강화됨을 제시하였다(김미옥․김희성․이민영, 2005). 또한 청소년의 역량강화를 연구한 Ortiz-Torres(1994)는 역량강화의 결과를 심리적 차원과 행동적 차원으로 구분하며 심리적 차원에서는 자아존중감과 효능에 대한 기대, 행동적 차원에서는 대인관계 기술을 향상시키는 결과를 얻을 수 있다고 보고하고 있다. 이 외에도 Parsons(1999)는 여러 학자들의 연구를 종합하여 역량강화를 개인내적 역량강화, 대인관계 역량강화, 지역사회/정치적 역량강화의 차원으로 분류하였는데 그에 따르면 개인내적 역량강화는 자기인식, 자기수용, 자아에 대한 믿음, 자기 존중감, 귄리의식이라는 결과로 나타나며, 대인관계 역량강화는 자기주장, 한계설정, 도움을 구하는 것, 문제해결, 자원동원의 결과로 요약된다. 그리고 지역사회/정치적 역량강화는 조직에의 참여 혹은 기여하거나 대중 앞에 나서는 등의 행동적인 측면으로 그 결과가 나타난다고 한다(김미옥․김희성․이민영, 2005).

결국 역량강화에 대한 과정과 결과의 개념을 종합하여 본다면 사회복지사들의 역할강화는 적절한 참여와 역할부여를 통해서 이루어지며 이러한 과정을 통해서 자기확신, 집합적 확신, 자기존중감, 통제력 등과 같은 결과를 획득하여 사회복지사들의 역량은 강화된다고 할 수 있다. 이러한 역량강화결과로부터 얻어지는 개인적 그리고 집합적 확신, 자기존중감이나 통제력 등은 사회복지사가 가만히 있으면 얻어지는 것이 아니라 역량강화를 위한 과정을 통해서 역량강화를 구성하는 요인들을 스스로 채워야 얻어지는 것이기 때문에 역량을 강화하기 위해 사회복지사들에게 필요한 요인 또는 요소가 무엇인가를 밝히는 것 또한 매우 중요하다고 볼 수 있다.

Ⅳ. 역량강화이론: 역량강화의 이론적 기초

사회복지사의 역량강화는 사회학습이론, 힘 의존이론, 사회행동이론에서 이론적 기초를 찾을 수 있다(지은구, 2006).

1. 사회학습이론과 역량강화

역량강화를 설명하는데 있어 사회학습이론은 매우 중요한 이론적 기초를 제공한다. 이는 사회학습이론이 사회복지사들 또는 지역주민들이나 집단들이 주변의 환경에 대한 학습을 통해 역량이 강화되어 지역사회를 발전시킬 수 있음을 강조하기 때문이다. 사회학습이론의 기본 가정은 인간행동이 다른 사람 그리고 사회환경과 상호 작용하는 동안 학습되어진다는 것이다. 특히, 사회학습이론은 학습효과에 따른 개인이나 집단의 행동수정을 강조하는 개념으로 자기효과성 또는 자기확신과 집단효과성 또는 집단확신을 사용한다. 사회복지사들에게 있어 자기확신(자기 자신이 만족할 만한 결과를 만들 수 있다는 사고)과 집합확신(조직 또는 집합이 만족할 만한 결과를 만들어 낼 수 있다는 사고)은 역량강화를 위해 매우 유용한 개념이다. 자기확신이 강한 사회복지사들은 변화에 대한 도전에 있어 적극적일 수 있으며 자가확신이 낮은 사회복지사들은 변화에 대한 도전의지가 약할 수 있다. 사회복지사들이 자기 자신의 기술과 지식이 낮아서 또는 적절치 않다고 생각해서 목적하는 바를 수행하는 것을 포기하는 것을 낮은 효과기대라고 부르며 사회복지사들이 기술과 지식의 면에서 확신은 있는데 나타나지 않은 방해물들이 나타날 것이라고 생각하거나 응답이 없을 것이라고 생각해서 포기하는 것을 낮은 결과기대라고 부른다. 이러한 두 개념을 학습된 도움박약이라고 부른다. 개인적 도움박약은 개인이 개인적으로 문제를 해결할 수 없다고 느끼는 것이며 보편적 도움박약은 아무도 그 문제를 해결 할 수 없다고 생각하는 것이다(Abramson, Seligman, and Teasdale, 1978).

결국, 사회학습이론에 따르면 자기확신이 높은 사람이나 그의 삶이나 주변의 환경에 영향을 미치는 결정에 성공적인 사람은 보편적 희망을 발전시킬 수 있으며 그런 사람은 자신은 성공할 수 있으며 남들도 역시 성공할 수 있다고 믿으며 기꺼이 행동을 취하게 되기 때문에 스스로 역량강화할 수 있는 능력을 고취시킬 수 있다. 집합적 확신은 목적을 성취하기 위한 집단의 능력에 대해서 집단성원들이 공통으로 가지고 있는 인식으로 정의되며(Pecukonis & Wenocur, 1994) 개개인 구성원들의 자기확신이 포함된다. 따라서 사회복지사들의 집합적 확신은 사회복지사를 하나의 전체로서 그리고 집단연대의 개념으로 보는데 있어 중요한 개념이다. 긍정적 의미에서 집합적 확신은 집합에 속해있는 개개 성원들의 경험과 그룹을 둘러싼 외적 환경에 있는 집단의 능력과의 상호행동에 의해서 형성되며 동시에 이러한 집합적 확신은 집단의 성원들이 유지해야하는 개인적 확신에도 기여한다. 결국 개인적 확신이 집합확신에 그리고 집합확신이 자기확신에 상호영향을 끼치는 것이다. 경험과 자기 자신 그리고 세계에 관한 지식을 연결시키는 경험적 학습은 또한 의식의 고양을 위한 전기를 만들기도 한다. 이러한 지기확신과 집합적 확신 그리고 경험적 학습 등은 사회복지사들의 행동을 수정하고 나아가 조직과 전체 지역의 능력을 고양시키는데 있어 즉, 역량을 강화하는데 있어 매우 중요한 역할을 한다. 결론적으로 사회학습이론에 따르면 사회복지사이 자기확신을 가질 수 있게 되면 열등의식이나 절망이 사라지고 더 많은 참여를 하며 자기존경심이 증대되며 결국 조직적 집합적 확신이 증대되어 사회복지사의 역량강화를 위한 중요한 역할을 수행한다는 것을 의미한다고 볼 수 있다.

2. 힘 의존이론과 역량강화

역량강화가 힘을 부여하는 것이라는 측면에서 힘 의존이론과 역량강화는 밀접한 연관이 있음을 알 수 있다. 힘 의존이론은 개개인이나 집단의 힘의 소유여부가 개인이나 조직 나아가 지역사회의 발전에 중대한 영향을 미친다는 것을 강조하는 이론이다. 따라서 힘 의존이론은 사회복지사의 역량을 강화하는 이론적 기초로서 힘의 소유가 사회복지사의 역량을 강화하는데 매우 중요한 점이라는 것을 강조하였다는 측면에서 역량강화를 설명하는데 있어 이론적 기초를 제공하였다고 할 수 있다. Blau(1964)에 따르면 힘은 자원이 풍부한 사람과 자원이 빈약해 도움을 받아야하는 사람들 사이의 돕는 관계에 내재해있다고 한다. 결국, 힘 있는 사람과 힘없는 사람사이의 고전적 불균형을 바로잡기 위해 힘의 역할은 중요할 수밖에 없다. 따라서 힘 의존이론은 힘의 역학관계에 대한 이해에 기초해서 힘의 불균형 극복을 통한사회복지사의 역량강화에 이론적 토대를 제공한다고 할 수 있다.

3. 사회행동이론

사회행동이론은 인간의 행동은 다른 사람과의 상호행동의 현재의 효과나 이전의 효과에 대한 소개 없이는 거의 설명될 수 없다는 것을 강조한다(Granovetter, 1986). 이러한 인간행동에 대한 사회행동이론의 관점은 인간행동이나 조직행동에도 그대로 반영되었는데 사회행동관점에 따르면 인간행동이나 조직행동은 사회적 관계의 계속적이고 구체적인 체계 안에 구체화되어 있다고 한다(Granovetter, 1985). 따라서 사회행동이론은 사회복지사의 역량강화가 일차적 또는 이차적의 연계망 그리고 외부 지원자원과의 연계에 의해서 크게 영향을 받는다는 점을 강조하는 이론이라고 할 수 있다. 사회행동이론에 따르면 사회복지사들은 인간이 로빈슨크루소같이 혼자 격리되어서 살수 없는 것과 같이 홀로 할 수 있는 것은 극히 제한적이며 다른 사람들과의 연계망구성 그리고 상호행동과 상호관계에 의해서 많은 영향을 받기 때문에 사회복지사의 수행력향상이나 역량강화는 개인이나 집단 또는 조직과의 연계와 상호행동 등과 같은 요소들과 밀접한 관계가 있음을 강조한다. Baum과 Oliver(1991)는 다른 조직과의 연계를 가지고 있는 조직은 증가하는 경쟁시대에서도 살아남을 가능성이 더욱 크다는 점을 강조하였다. 결국, 사회행동이론은 사회복지사들의 개별적 특성을 강조하기보다 다른 개인이나 집단 또는 조직과의 관계나 연계를 보다 강조함으로서 사회복지지사의 역량을 강화시킬 수 있다는 것을 강조한다고 할 수 있다.

Ⅴ. 사회복지사와 역량강화요인

1. 역량강화 요인

사회복지사들에 있어 역량강화가 사회복지사들이 힘을 가질 수 있도록 하는 것이라고 한다면 결국 힘을 갖는 것이 사회복지사의 역량이 강화된다는 것을 의미하고 결국 사회복지사에게 힘은 구체적으로 무엇을 의미하는가가 중요한 문제로 남게 된다. 힘이 무엇인가라는 문제는 보다 구체적으로 역량은 무엇을 충족시킴으로서 이루어지는가? 즉, 역량강화를 구성하는 요인이 무엇인가라는 것을 의미하기도 한다.

역량강화의 정의에서 나타난 바와 같이 Frey(1993)는 역량강화요인으로 조직문화나 조직분위기 또는 조직환경을 강조하였으며 Jaffee와 Scott(1993)는 직원들의 역량강화를 위해 기술개발의 중요성을 그리고 Tracy(1990)는 학습의 중요성을 강조하였다. 또한 Gutierrez, Parsons, 그리고 Cox(1998)는 역량강화를 위해서 태도, 신념, 가치와 집합적 경험을 통한 정당성의 인정, 비판적 사고와 행동을 위한 지식과 기술 그리고 마지막으로 행동의 요소가 필요함을 강조하였다. 한편 Thomas와 Velthouse(1990)은 역량강화가 첫째, 의미(meaning) 둘째, 능력(competence) 셋째, 자기결정권 그리고 영향력(impact)으로 구성되어 있다고 하였다. 그들에 따르면 의미는 개인의 기준이나 이상에 비교해 판단되는 작업목표의 가치를 뜻하며 직무수행에 필요한 것과 신념, 신뢰 또는 믿음, 행위, 가치 등과의 적합성을 의미하기 때문에 Gutierrez, Parsons, 그리고 Cox가 역량강화 필요요소로 강조하였던 신념, 태도 그리고 가치 등으로 동일화할 수 있으며 의미 또는 신념이나 가치 등은 역량강화과정에 에너지를 공급한다고 볼 수 있다. 능력은 작업을 수행하는데 필요한 자기 자신의 권한에 대한 믿음으로 과업성과를 향상시키기 위해 내적으로 보유하고 있는 잠재력을 의미한다. 개인의 기술이나 지식을 바탕으로 업무를 수행해 나갈 수 있다는 자신의 능력에 대한 믿음과 잠재적인 능력이라고 할 수 있다. 자기결정권은 행동의 선택을 의미하며 실제적인 행동이 자신의 선택에 의해서 결정되어지는 것을 자각하는 것이라고 할 수 있다. 자기결정권은 업무행위의 과정에서 외부 힘에 의해 좌우되는 행동이라기보다는 자기 자신의 조절과 의도적인 행동을 통해 표현된다. 영향력은 자신의 능력과 업무에 대한 지식을 바탕으로 조직의 성과나 개인의 성과 또는 다른 직원의 업무에 영향을 주는 것으로서 영향력은 개인이 조직수행력에 영향을 미칠 수 있다는 개인적 믿음이라고 할 수 있다(박현식․김세원, 2006). Rapp, Shera 그리고 Kisthardt(1993)는 역량강화를 자신감, 통제, 결정권한, 영향력, 자율성 그리고 자기믿음 등으로 정의하였는데 이들은 역량강화요인 중에서 통제 또는 통제력을 강조하였다는 특징이 있다. 그들에 따르면 역량강화는 집단 성원들이 그들의 환경에 대한 통제력을 얻는 것을 의미한다. 하지만 조직성원 스스로의 참여와 자기결정권의 강화 등으로 이러한 통제력이 확보될 수 있다는 점이 강조될 수 있다. 따라서 역량강화라는 조직성원들이 스스로 역량이 강화될 수 있다고 하는 조직성원의 강점을 강조하는데 이는 성원들이 스스로 통제력을 확보할 수 있기 때문이라고 할 수 있다. 그리고 Bowen과 Lawler(1992)은 역량강화가 다음과 같은 (조직)요인을 공유하는 것이라고 강조하였는데 그것들은 첫째, 조직수행력에 대한 정보 둘째, 조직수행력에 기초한 보상 셋째, 직원들이 조직수행력에 기여하고 조직수행력을 이해하도록 하는 지식 그리고 넷째, 조직의 방향과 수행력에 영향을 주는 결정을 할 수 있는 힘이다. 또한 Senge(1990)는 앞에서도 언급한 것과 같이 공유된 비전과 목적을 역량강화요인으로 지적하였으며 Harrenkole, Judson, 그리고 Heffner(1999)는 역량강화를 위한 실행요인으로 첫째, 공유된 비전, 둘째, 지지적인 조직구조, 셋째, 지식과 학습을 위한 책임성, 마지막으로 보상체계를 강조하였다.

결국 역량강화를 구성하는 요인으로 조직성원들 간의 공유된 비전, 신념이나 태도, 자기결정권, 능력, 비판적 사고와 행동을 위한 지식과 기술, 통제력, 영향력, 보상체계, 조직구조 등으로 구분할 수 있다. 결국 사회복지사들이 역량을 강화하기 위해서는 위와 같은 공유된 비전, 신념이나 태도, 자기결정권, 능력, 비판적 사고와 행동을 위한 지식과 기술, 통제력, 영향력, 보상체계, 그리고 조직구조 등과 같은 요인을 가지고 있어야 한다는 것을 의미하지만 조직적 측면에서 또는 업무환경을 둘러싼 직무와 연관하여 사회복지사들이 이러한 역량강화요인을 발휘할 수 없는 경우가 있다. 결국 개인적 차원을 넘어서는 조직을 둘러싼 환경으로부터 오는 역량강화요인과 노동조건 등의 직무환경요인 등이 개인적 역량강화요인들에 영향을 미칠 수 있다는 것을 의미한다. 예를 들어 자기결정권을 발휘할 수 없는 노동조건이나 조직구조 또는 조직문화가 있을 수 있으며 사회복지사 스스로 지식과 기술을 향상시킬 수 없는 노동조건이나 조직구조 또는 조직문화가 있을 수 있다. 이는 결국 역량강화가 개인적 수준의 요인과 직무요인 그리고 조직요인과의 연관 하에서 분석되어져야 함을 의미한다.

따라서 위에서 제시되었던 역량강화요인을 조직적 측면에서 분류하면 조직구조나 조직문화, 분위기, 보상체계 등이 포함될 수 있으며 직무측면에서 분류하면 영향력(업무통제력)이나 자기개발이나 교육기회 등이 포함될 수 있고 개인적 측면에서 분류하면 신뢰나 가치, 공유된 비전, 신념이나 사명감 등이 포함될 수 있다.

2. 사회복지사 역량강화요인

역량강화요인은 역량강화를 구성하는 요인으로서 사회복지사들이 역량을 강화하기 위하여 사회복지사 스스로 문제해결능력을 향상시키는 것을 강조하는 경우 사회복지사 자신들이 가지고 있는 내부적 요인과 사회복지사를 둘러싼 제반 환경의 요인을 의미하는 외부적 요인으로 구분할 수 있지만 보다 구체적으로 사회복사의 역량을 강화하기 위하여 역량강화를 구성하는 요인을 개인적 차원의 요인과 조직적 차원에서의 요인 그리고 작업 또는 직무요인으로 구분할 수 있다. 아래의 표는 사회복지사역량강화 구성요인으로 가능한 내부적 그리고 외부적 요인을 구분한 표이다.

<표 1> 사회복지사역량강화의 내, 외부적 요인

내부적 요인	외부적요인
- 임금, 출퇴근시간, 승진기회 등 노동조건 및 다양한 보상체계 - 수평적 그리고 양방향의 의사소통구조 - 조직구조의 유연성 - 자기개발, 훈련 그리고 교육참여기회 - 슈퍼비전 - 직원간 믿음과 신뢰의 사회적 자본형성여부 - 비공식적 조직의 활성화여부 - 자기확신과 집합적 확신감 - 자기결정권의 정도 - 통제력(통제영역) - 참여보장을 위한 구조	- 사회복지사 국가자격증 등 다양한 전문기술 자격증여부 - 전문적 직업에 대한 외부인식 - 국가의 사회복지사에 대한 대우 - 복지에 대한 국가의 개입정도 (정책우선순위나 예산정도)

역량강화요인을 내부적 요인과 외부적 요인으로 구분하는 경우 특히 내부적 요인으로 조직자체의 요인과 사회복지사 직무와 연관된 환경 그리고 사회복지사 자신들의 요인들을 구별하는 것이 어렵다고 할 수 있어 내부적 요인과 외부적 요인으로 구분하는 것보다는 역량강화요인을 조직적 요인과 직무요인 그리고 개인적 요인으로 구분하는 것이 보다 바람직하다고 보여 진다는 측면에서 본 연구는 사회복지사의 역량강화요인을 사회복지사 개인적 측면의 요인과 조직을 둘러싼 조직의 내외적 환경을 다루는 요인으로서 조직 내외적 요인 그리고 사회복지사가 다루는 업무와 관련된 환경을 다루는 직무요인으로 크게 네 분야로 다루도록 하며 사회복지사 역량강화방안도 이러한 조직 내외적요인, 직무요인, 개인적 요인을 강화하는 방안을 중심으로 살펴보았다. 일반적으로 역량강화를 위한 조직외적 요인을 강조한 학자들은 찾아보기 어렵지만 사회복지사의 역량강화는 국가의 사회복지에 대한 개입의 정도(정책의 우선순위나 예산 등)나 일반국민들의 사회복지사에 대한 전문적 인식 등에 의해서도 큰 영향을 받을 수 있다는 점을 고려하여 포함될 수 있겠다.

앞의 역량강화요인에서 지적된 역량강화요인을 조직내외적요인, 직무요인 그리고 개인적 요인으로 구분하면 다음의 표와 같다.

<표 2> 사회복지사 역량강화요인

조직외적요인	조직내적요인	직무요인	개인적 요인
- 전문적 직업에 대한 외부인식 - 국가의 사회복지사에 대한 대우 - 사회복지에 대한 국가의 개입정도 (정책 우선순위나 예산)	- 보상체계 - 공식적 조직구조 - 비공식적 조직구조 - 조직환경 또는 조직문화	- 직무를 위한 지식 및 기술습득을 위한 자기 개발기회와 교육 및 훈련 - 직무통제력(영향력)	- 공유된 비전, 신뢰 (사회적 자본) - 신념 또는 사명감 (특히 내적사명감)

3. 사회복지사에 있어 역량강화의 의미

힘을 강조하는 역량강화개념이 갖는 특징을 사회복지사의 입장에서 재조명하면 역량강화라는 개념은 첫째, 사회복지사가 경험하는 노동조건의 열악이나 정치적 영향력의 부재 등의 문제는 주로 사회복지사가 힘이 없기 때문에 나타나는 문제로 귀결되어지며 이러한 문제를 극복하기 위해서 사회복지사는 힘을 획득하여야 한다는 결론에 도달하게 되어 사회복지사의 개혁적 가치를 강조하는 실천적 의미를 형성하게 된다는 점이다. 둘째, 사회복지사가 힘을 가져야 한다는 것은 또한 사회복지사가 힘을 가질 수 있음을 의미하는 것으로 사회복지사의 강점이나 잠재적 능력의 발휘를 최대한 이끌어 낼 수 있는 사회복지사의 내면적 행동가치를 형성한다는 점이고 이는 조직 내에서 위계적이고 지시적인 관계를 사회복지사 스스로 개선할 수 있다는 점을 강조하는 것이다. 셋째, 사회복지사가 힘을 갖기 위해서 개인의 문제를 보다 거시적인 측면에서 정치사회적맥락으로 이해하여야 할 필요성을 가져다주었다는 점이다. 힘은 스스로 노력해서 얻을 수 있지만 개인적 노력에 영향을 미칠 수 있는 다양한 정치 사회 구조적 환경에 대한 이해를 할 수 없다면 스스로의 노력은 물거품이 될 가능성을 내포하고 있다. 따라서 사회복지사 스스로 왜 힘이 없는지를 보다 거시적인 측면에서 숙고하고 힘을 얻기 위하여 사회복지사들을 둘러싸고 그들에게 영향력을 행사하는 환경을 이해하여야 만이 사회 정치 구조적 환경들이 사회복지사들의 문제와 연관이 있음을 이해할 수 있어 보다 근본적인 힘의 부여방안을 찾을 수 있게 된다.

4. 사회복지사 역량강화원칙

사회복지사의 역량을 강화시키기 위하여 사회복지사들이 반드시 숙고하여야 하는 원칙들이 있을 수 있으며 이 원칙들은 사회복지사들이 힘을 부여받기 위하여 조건을 개선하고 그들의 문제를 주체적으로 해결할 수 있는 역량을 강화시키기 위한 조건을 형성한다. 이러한 원칙으로 첫째, 자발적 문제의식의 성장 둘째, 참여에 대한 소명감의 인식 셋째, 조직화 넷째, 요구수립 등이 지적될 수 있는데 이들 원칙을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(지은구, 2006).

￭ 자발적 문제의식의 성장원칙(또는 비판적 의식의 성장)

자발적 문제의식의 성장은 사회복지사 개개인들이 처한 상황에 대한 객관적인 판단을 할 수 있는 능력을 갖추는 상황인식에 대한 노력들이 포함된다. 어떠한 것들이 결정에 영향을 미치는가? 결정으로부터 왜 소외되고 있는가? 그리고 어떠한 방식으로 소외되고 있는가? 또는 조직목적과 사회복지사개개인들의 목적은 합목적성을 갖고 있는가? 등 사회복지사들의 주변 환경을 둘러싸고 있는 상황에 대한 인식이 중요하다.

￭ 참여에 대한 소명감의 인식원칙

사회복지사들의 역량강화는 역량강화의 직접적 당사자들인 사회복지사들의 자발적인 협조가 필수적이다. 자발적 협조는 참여를 통해서 극복될 수 있다는 점에서 참여에 대한 소명감이 중요하다고 할 수 있다.

￭ 조직화원칙

집단의 문제는 개인적으로 해결하기가 어렵다. 따라서 사회복지사 집단의 문제는 집단적인 해결의 의사소통구조인 조직화를 통해서 이루어 질 수 있다. 사회복지사들이 가지고 있는 집단적 욕구나 문제의 해결을 위해 적절한 의사소통구조를 갖기 위한 조직화는 문제해결의 가장 기본적인 수단으로서 역할 할 것이다. 조직화는 사회복지사들의 역량을 강화하기 위해서, 그들의 삶의 질을 개선시키기 위해서 그리고 그들에게 더 많은 기회를 확보하고 또는 기회를 개선시키기 위해서 노력할 때 반드시 필요하다고 할 수 있다. 사회복지사들은 조직화를 통해서 지도력, 문제분석능력, 계획을 수립하는 능력, 조직화하는 기술 등을 발전시킬 수 있으며 조직화는 사회적 지지를 이끌어 낼 수 있는 수단으로 활용할 수 있기 때문에 사회복지사들에게 조직화는 반드시 필요하다고 볼 수 있다.

￭ 요구수립원칙

요구를 하지 않으면 어떠한 것도 이루어지지 않는다. 요구를 수립하는 과정은 문제해결 또는 객관적 사회경제적 조건의 개선을 위한 가장 확실한 하나의 토대를 구축하는 과정이라고 불 수 있다. 현재 만연해 있는 해결해야 하는 문제 또는 개선해야 하는 어떤 불합리한 조건의 해결을 요구하는 요구수립과정은 사회복지사들이 축적한 역량강화의 정도와 참여에 대한 소명감의 정도에 따라 그리고 조직적 행동의 정도에 따라 요구에 대한 대응의 내용과 질 등이 결정될 수 있다. 따라서 요구수립은 자발적 문제의식의 성장과 그에 따른 참여와 소명감의 증진 그리고 조직화를 위한 행동의 구체화에 따라 자연스럽게 나타나게 되는 구체적인 행동이라고 볼 수 있다.

Ⅵ. 역량강화활성화방안

사회복지사의 역량강화요인으로 앞에서 크게 조직 내외적 요인과 직무요인 그리고 개인적 요인으로 구분하였지만 사회복지사들의 역량을 강화시키기 위한 방안으로서 본 연구는 조직 내외적 요인을 조직구조적 측면에서의 방안으로 통일하여 역량강화방안을 살펴보았다. 조직구조적 측면의 활성화방안으로 지적한 것은 유기체적 조직구조건설, 보상체계개편, 비공식적 조직건설, 조직문화개선 등을 강조하였는데 비공식조직건설은 국가에 대한 사회복지사들의 영향력을 확대할 수 있다는 점에서 조직 외적요인 개선을 통한 역량강화방안이라고도 할 수 있겠다. 직무요인으로는 사회복지사들의 직무능력향상을 위한 자기개발과 교육 및 훈련을 통한 역량강화방안을 지적하였다. 앞에서 직무요인으로 지적하였던 직무에 대한 통제력은 사회복지사들이 그들의 직무에 대해 영향을 줄 수 있는 능력 또는 힘으로서 영향력과 비슷한 개념으로 이해될 수 있다. 따라서 직무통제력은 자기직무에 대한 고유영역인정과 자기결정권한 사용여부 등을 의미한다고 할 수 있다. 마지막으로 사회복지사 개인적 측면에서의 역량강화방안은 사회적 자본형성의 필요성 그리고 사회적 자본형성에 반드시 필요한 사회복지사들의 내적 사명감의 건설 등을 제시하였다.

1. 조직구조적 측면에서의 역량강화방안: 조직활성화를 통한 역량강화

1) 유기체적 조직구조 건설

사회복지조직은 일반적으로 직원들이 다른 조직과 비교해서 더 많은 권위와 자유재량의 힘을 가지고 있는데 Glisson(1978)에 따르면 인간봉사조직에서 직원들에게 더 많은 권위와 자유재량의 힘을 제공하는 구조는 더욱 개별화되어있고 덜 일상적인 인간봉사기술과 연관이 있기 때문이라고 한다. 이는 서비스의 개별화는 기대할 수 없었던 그리고 계획될 수 없는 더 많은 사회복지사의 상호행동과 결정을 포함하기 때문이다. 개별화된 서비스는 덜 중앙 집권화한 그리고 덜 형식화한 구조를 필요로 한다고 할 수 있다. 이것은 인간을 다루는 사회복지사들이 인간의 본질을 다루는데 있어 더욱 많은 사회복지사의 분별력이나 자유재량을 필요로 하기 때문이다(지은구, 2006). 따라서 사회복지사들의 역량강화에 있어 무엇보다도 중요한 것은 사회복지사가 몸담고 있는 조직구조(organizational structure)라고 할 수 있다. 조직구조는 무엇보다도 사회복시들이 권한과 책임 그리고 자기결정권, 자율권한 등을 행사하는데 지지적 구조를 가지고 있는가가 매우 중요하다. 사회복지사들의 업무적 자율성이 최대한 보장되기 위해서 사회복지조직은 모다 유연한 그리고 탈중앙화되어 있는 조직구조가 필요한데 이는 사회복지조직이 기계적 조직보다는 유기체적 조직구조가 사회복지사들의 역량을 강화하기 위한 조직구조로 더욱 바람직하다는 것을 의미한다. 기계적 조직(mechanistic organization)은 고정된 환경과 예측 할 수 있는 과업을 가진 고정화되어 있는 딱딱한(rigid) 조직을 의미한다. 기계적 조직 하에서 사회복지사들의 자율성과 유연한 업무대처는 불가능한데 이는 업무가 감시감독에 의해서 이루어지기 때문이다. 유지체적 조직(organic organization)은 상대적으로 느슨한 조직을 의미하며 감독보다는 조언(consultation)을 제공하고 그리고 과업보다는 사회복지사들의 성과기대(outcome expectations)를 성취하는 조직을 의미한다. 이 조직은 투입을 예측할 수 없는 불안정한 상태에서 최상으로 기능하며 그리고 조직은 환경 조건을 변화시키기 위해 응답하는 것으로 기대되어 진다. 현재 사회복지조직은 예측할 수 있는 환경에서만 활동하는 것이 아니라 예측할 수 없는 환경에도 놓여있다. 따라서 조직은 이 예측 못할 환경에서 살아남기 위하여 유연하여야할 필요성이 있는 것이다. 이렇게 예기치 못한 환경에 적응을 잘 하는 유기체적 조직은 사회복지사들의 더 높은 수준의 생산성과 결과를 기대할 수 있는 것이며 이는 결국 사회복지사들의 역량강화를 위해 필요한 사회복지사들의 자기결정권 강화와 책임성과 유연한 대처 등에 영향을 미친다. 따라서 사회복지사들의 역량강화를 위하여 사회복지조직은 유기체적 조직이 더욱 적합한 조직구조라는 점을 알 수 있다. 다음의 표는 기계적 조직과 유기체조직의 차이를 비교한 표이다.

<표 3> 기계적 조직과 유기체적 조직의 차이점

	기계적 조직의 속성	유기체적 조직의 속성
작 업	일들은 전문화되어 있으며 분명한 과업으로 나누어져 있다.	일들은 덜 정의되어 있으며 결과를 강조한다.
책임성	결정은 조직의 상층부에서 이루어진다.	믿고 맡기는 위임과 탈 중앙화가 이루어진다.
감 독	감독관은 일을 정열하고 지시한다.	동료들과 감독관들이 상호 협력하여 서로 서로에게 조언한다.
구 조	서열중심이다.	유동적이며 주어진 욕구에 적응한다.
대 화	상명하달식이다. 정보는 힘으로 보여진다.	정보는 공유되며 원하는 사람은 누구나 정보를 가질 수 있다.
위신이 생기게 하는 것들	나이, 경험, 조직에 대한 지식, 조직의 최대의 이익	이론, 개념, 원칙에 대한 지식 그리고 가치와 윤리 그리고 비전과 임무(mission)에 대한 사명감

자료: 지은구. 2006. 사회복지조직연구. p,100에서 재인용

2) 비공식적 조직구조의 건설: 노동조합과 역량강화

노동조합은 고용관계 하에 있는 노동자들이 그들의 권익을 향상시키고 그들의 권리를 옹호하기 위한 필요성에 의해서 노동자들의 자체적인 의지에 의해서 설립된다. 노동조합은 노동자들이 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지 개선과 노동자들의 복지증진 및 기타 경제적 사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체를 의미하며 노동조합의 가장 우선적인 목적은 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 등의 노동 3권의 보장과 노동자의 근로조건을 개선하는데 있다고 할 수 있다. 여기서 노동조건이란 노동시간, 휴가 및 휴식 그리고 안전에 관한 사항과 이에 덧붙여 주택이나 보건시설 그리고 노동자의 경영참가를 등의 조건을 포함한다(지은구, 2006).

일반적으로 노동조합은 비공식적 조직에 해당된다. Barnard(1938)는 비공식적 조직(informal organization)을 개인적인 접촉이나 상호행동의 총체 그리고 사람들의 조합집단(the associated groupings of people)이라고 개념화하였다. 그는 비공식적 조직의 세 가지 기능으로써 첫째, 직원들 사이의 의사소통 두 번째, 일할 의지를 규정하는 것에 의한 응집력의 유지 세 번째, 직원들의 감정과 자기존경심의 유지를 강조하였다. 따라서 직원들의 사기 증진과 의사소통의 원활화를 위해 비공식적 조직은 조직에 반드시 필요한 기능을 발휘한다고 볼 수 있다. 특히 인간의 복잡성과 사회문제의 복잡성과 다양성을 다루는 사회복지사들에게 있어 비공식적 조직은 더욱 중요한 의미를 가진다고 볼 수 있으며 때때로 비공식적 조직이 공식적 조직보다 더 중요하다고 생각되기도 한다. 이는 공식적 조직에 의한 공식적인 의사소통보다 사회복지사들끼리의 자연적 의사소통통로가 문제해결에 더욱 효과적일 수 있기 때문이다. 일반적으로 비공식적 조직은 조직의 공식적인 조직도(organizational chart)에는 나타나지 않지만 현실적으로는 조직에 강력한 영향력을 미친다. 사회복지사는 조직의 최고관리자(실무책임자, executive director나 관장 등)와 얘기하는 것보다 동료사회복지사들 끼리 서로 얘기하는 것을 더 선호한다. 이는 사회복사들이 그들의 어려움이나 고통을 실무책임자에게 나타내지 않음으로 인해 책임자들에게 그들의 약점이 노출되거나 나쁜 쪽으로 낙인찍힐 걱정 없이 서로서로 상담할 수 있다는 장점 때문이라고 볼 수 있다(지은구, 2006).

일반적으로 조직 내에는 많은 비공식적 조직들이 존재한다. 다양한 모임이나 비공식적 의사소통을 통해서 사회복지사들은 그들의 고민을 얘기하며 그들이 추구하는 새로운 변화를 추구하기도 하고 그들의 권익을 위해 노력하기도 한다. 조직 안에 있는 많은 비공식적 조직들 중에서 사회복지사들을 위해 가장 강력한 지도력을 발휘할 수 있는 것이 노동조합이다. 노동조합은 조직 내에서 가장 대표적인 비공식적 조직 중 하나이다. 비공식적 조직은 조직의 공식적인 조직도에는 드러나지 않는 조직 안에 실재해 있는 조직을 의미한다. 비공식적 조직으로서의 노동조합은 사회복지조직들이 제공하는 복지서비스의 제공과 관련하여 조직의 행정적 측면과 실천행동을 감시하고 조정하며 평가할 수 있는 비공식적인 강력한 지도력을 수행할 수 있으며 사회복지사들이 사회문제와 사회문제에 영향을 받은 개인들의 문제를 치료 예방할 수 있는 건강한 생산물을 산출할 수 있는 노동조건을 형성하고 그들의 노동력을 재생산할 수 있는 건강한 조직구조를 만들어서 차별과 억압 그리고 배제에 의해 소외 받은 사람들을 위해 재생산된 그들의 노동을 제공 투입할 수 있는 건강한 조직구조로 만들 수 있는 하나의 조직 메커니즘으로 역할 하게 된다. 특히 책임성이 강조되는 현대의 사회복지환경에서 사회복지조직과 사회복지사들의 사회적 책임을 강화하는 기구로서 노동조합은 조직의 실천활동을 감시할 수 있는 역할을 수행할 수 있기 때문에 특히 현대 사회에서 사회복지조직에서 노동조합의 필요성은 조직 내부의 사회복지사들의 책임감의 강화를 위해서도 반드시 필요하다고 볼 수 있다. 조직성원들의 역량강화는 노동조합과 밀접한 연관이 있다. Blueston과 Blueston(1992)은 노동조합이 역량강화에 많은 도움을 준다는 점을 강조하였는데 그들에 따르면 노동조합이 다음과 같은 점에서 직원들의 역량강화에 도움이 된다고 강조하였다.

첫째, 노동조합은 노동자들의 불만을 계약을 통해 절차적으로 해결함으로써 직원들의 역량강화에 도움을 준다.

둘째, 노동조합이 정책결정과정에서의 고용인참여를 제공하며 작업현장의 이슈들을 고용인들이 결정할 수 있도록 함으로써 역량을 강화시켜준다.

셋째, 노동조합과 관리자 대표공동기구의 설립은 주로 관리자들이 관여하였던 특정 사항들(효율성, 서비스질, 안전과 건강 등)을 함께 논의하도록 하고 이러한 관리의 독자적인 영역을 공동으로 논의하는 것은 낮은 직위의 직원들이 역량강화 되도록 돕는다.

3) 사회복지사 역량강화를 위한 조직문화개선

조직에 광범위하게 퍼져 있는 조직문화 또는 그 조직만이 가지고 있는 조직적 분위기는 그 조직성원의 역량강화 나아가 조직수행력에 매우 큰 영향을 미칠 수 있다. 특히 인간중심적인 조직인 사회복지조직에게 있어 조직문화는 그 조직성원의 역량강화와 나아가 조직의 수행력이나 생산성에 매우 큰 결정요인이라고 할 수 있다. Schein(1985)에 의하면 조직문화란 문제들에 대처하면서 학습되어지며 집단에 의해서 발전되고, 발견되고, 창조되어진 기본가정들의 하나의 유형이라고 한다. Schein(1985)은 조직은 그동안 쌓여왔던 조직의 삶뿐만 아니라 매일 매일의 과정에서 발생하는 사건이나 경험들에서 의미를 이해하고 인지하는 그 조직만의 방식을 가지고 있다고 보았다. 따라서 인지와 이해가 오랫동안 가지고 있던 공통된 경험에 의해서 온다고 본다면 오랫동안 일한 또는 조직에 몸담았던 조직원이 그들과 같은 방식으로 느끼고 인지하고, 생각하게끔 새로운 조직원에게 영향을 미치고 그리고 조직의 문화를 결성하게 되는 것이다. 결국 조직문화란 조직구성원들의 업무방식과 사고방식 그리고 인지방식 등에 영향을 미치므로 조직성원들의 역량을 강화하는데 있어 매우 중요하다고 할 수 있다. Gardner(1965)는 조직이 살아있고 재창조되고, 역동적이어야 한다고 강조하였다. 상호행동과 협력을 강조하는 사회복지조직에 맞는 조직문화의 창출은 조직성원들이 가지고 있는 역량을 실현하는 것뿐만 아니라 역량을 강화하는데 있어 매우 중요하다고 할 수 있다. 역동적이면서 인간관계를 강조하는 사회복지조직에 맞는 조직문화로 다음과 같은 것들이 강조될 수 있다(지은구, 2006b).

첫째, 조직은 반드시 직원모집과 직원들의 재능개발을 위한 효과적인 프로그램을 가지고 있어야 한다.

둘째, 조직은 반드시 조직성원에 대하여 우호적인 환경을 제공하여야 한다

셋째, 조직은 반드시 자기비판을 위한 체계를 갖추고 있어야 한다

넷째, 조직의 내적 구조는 유연성이 있어야 한다.

다섯째, 조직은 반드시 양방향의 내적 의사소통의 체계를 갖추고 있어야 한다

여섯째, 조직은 절차를 강조하는 규정과 규칙 또는 과정과 싸울 수 있는 수단을 가지고 있어야 한다.

일곱째, 조직은 기득권과 싸울 수 있는 수단을 가지고 있어야 한다.

여덟째, 조직은 반드시 이미 진행된 것 말고 앞으로 무엇이 진행될 것인지에 관심이 있어야 한다.

아홉째, 조직은 직원들의 동기부여를 시키고, 확신을 주어야 하며 그리고 사기를 고취시켜야 한다.

열 번째, 조직은 지역주민들이 가장 선호하는 것이 무엇인가를 배우고 또한 그것을 제공하기 위해 노력하여야 한다.

4) 조직수행력 강화를 위한 사회복지직원보상체계개편

조직수행력개선을 강화하는 요소로 많은 학자들이 지적한 바와 같이 직원들에 대한 보상은 매우 중요하다. 현재와 같이 사회복지조직에서 일하는 사회복지사들의 높은 소진율과 직업에 대한 또는 조직에 대한 낮은 만족감은 사회복지사역량강화와 나아가 사회복지조직수행력개선에 최대의 장애라고 할 수 있다. 사회복지조직의 특성 중 하나는 사회복지조직의 기술이 사람과 사람사이에서 이루어진다는 점이다. 따라서 사람과 사람사이의 인간관계에 의해서 크게 영향을 받는 사회복지노동이 특성상 사회복지사의 직업에 대한 동기부여가 없는 경우 지역주민 또는 client들에 대한 전문적 인간관계기술의 적용을 기대하는 것은 매우 어렵다고 할 수 있다. 하나의 전문 직업으로서 사회복지직업이 사회복지사들의 노동에 대한 보상을 인정하지 않는다면 이는 결국 생산성 약화를 가져다주고 생산성약화는 낮은 목적성취와 조직쇠퇴를 가져다주어 사회복지사들의 역량약화와 조직성장에 독으로 작용하게 된다.  따라서 국가공무원 내지는 같은 인간봉사조직의 직업인 교사나 종합병원의 간호사 등과 동일한 보상체계(임금과 각종수당을 의미)를 유지할 수 있도록 하는 것이 매우 중요하다 할 수 있다.

2006년 사회복지사와 사회복지근로자 10,242명을 대상으로 실시된 전국사회복지시설근로자실태조사보고서(한국사회복지사협회, 2006a)에 따르면 사회복지사들의 평균연봉은 1,717만원인 것으로 파악되었는데 이는 같은 해 5인 이상 산업 근로자평균임금총액 2,541만원의 약 67%에 해당하는 매우 낮은 임금이라는 것을 알 수 있다. 또한 사회복지직 간에 임금격차도 매우 높아 동일노동 동일임금도 지켜지지 않는 것으로 나타났다. 2006년 사회복지사협회에서 실시한 사회복지시설종사자급여체계전국비교조사(한국사회복지사협회, 2006b)에 따르면 같은 사회복지사라라도 자활후견기관에서 일하는 경우 장애인이용시설에서 일하는 것보다 약 27%정도 임금을 적게 받는 것으로 나타났다. 아래의 표는 사회복지시설분야별 급여수준을 비교한 것이다.

<표 4> 사회복지시설분야별 급여수준현황(각 1호봉 기준, 단위: 천원)

	시설장		중간관리자		사회복지사
	기본급 (월)	연봉 (년)	기본급 (월)	연봉 (년)	기본급 (월)	연봉 (년)
부랑인생활	947	20,299	795	17,564	770	17,433
종합사회복지관	1,139	25,408	946	21,557	731	17,265
노인생활시설	945	20,425	794	17,701	698	17,578
노인이용시설	943	20,228	793	17,525	766	17,367
아동생활시설	945	20,431	793	17,711	768	17,619
장애인생활시설	953	20,951	805	18,272	770	17,930
장애인이용시설	1,062	22,691	963	20,245	804	18,365
정신보건생활시설	945	20,332	793	17,702	768	17,452
자활후견기관	1,096	21,466	965	19,065	717	14,795

자료: 전국사회복지시설근로자실태조사보고서(한국사회복지사협회, 2006)

사회복지사들의 임금은 사회복지전담공무원들과의 비교에서도 매우 격차가 심함을 알 수 있다. 공무원급여대비 사회복지시설종사자의 급여비율은 평균 72.7%에 지나지 않으며 공무원들과의 임금차이는 호봉이 올라갈수록 더욱 커져 1호봉 사회복지사 1,590만원 1호봉 공무원 1,750만원에서 20호봉으로 올라가면 사회복지사 3,100만원 공무원 4,900만원으로 공무원 임금의 약 63.^%3 로 임금격차는 더욱 벌어지며 여기에 비확정급액인 각종 수당이 포함되면 공무원들과의 임금차이는 더욱 벌어지게 된다. 아래의 표는 공무원과 사회복지사의 급여인상율을 비교한 것이다(한국사회복지사협회, 2006b).

<표 5> 공무원과 사회복지사의 급여인상율 비교

호봉	직급	호봉	2001년	2006년	인상률(%)	평균 인상률(%)
사회복지 생활시설 <전국 공통>	과장및생활복지사급	1호봉	12,324,000	15,918,000	29.2	29.7
	-	4호봉	-	-	-
	-	7호봉	-	-	-
	사무국장급	15호봉	-	25,042,000	-
	원 장 급	20호봉	24,108,000	31,394,000	30.2
자활후견기관 <전국공통>	5급	1호봉	11,533,500	14,682,000	27.3	21.6
	4급	4호봉	13,020,000	16,480,000	26.6
	3급	7호봉	17,408,400	20,741,700	19.1
	2급	15호봉	23,784,000	27,989,700	17.7
	1급	20호봉	27,820,500	32,564,400	17.1
사회복지관 <서울시기준>	사회복지사	1호봉	13,083,800	18,358,000	40.3	35.2
	선임사회복지사	4호봉	-	21,560,000	-
	과 장	7호봉	18,584,400	25,338,600	36.3
	부 장	15호봉	25,584,000	33,937,500	32.7
	관 장	20호봉	29,620,500	38,926,200	31.4
공무원	공무원 9급	1호봉	12,814,350	17,512,080	36.7	35.8
	공무원 8급	4호봉	16,044,960	21,890,000	36.4
	공무원 7급	7호봉	20,851,640	28,252,320	35.5
	공무원 6급	15호봉	29,079,600	39,374,520	35.4
	공무원 5급	20호봉	36,521,100	49,344,660	35.1

* 급여산출은 사회복지시설 및 공무원의 급여보수 규정에 따라 산출함.

시간외수당, 가족수당 등 비확정. 비정기수당은 산출금액에서 제외함.

자료: 사회복지시설종사자급여체계전국비교조사(한국사회복지사협회, 2006b)

또한 사회복지사들의 임금은 같은 인간봉사조직에서 일하는 종사자들과의 비교를 통해서 알아보면 다음의 표와 같이 매우 낮은 수준임을 알 수 있다. 아래의 표는 2000년을 기준으로 사회복지사와 간호사 그리고 교사와의 초임임금을 비교한 것이다.

인간봉사조직은 일반적으로 교육, 의료(보건), 사회복지서비스 분야의 조직을 의미한다.

<표 6> 사회복지사, 간호사, 교사의 대졸 초임임금비교                      (단위: 원)

직종	간호사(1호봉)		교사(9호봉)*	사회복지사(1호봉)
기준	2000년 간호사협회	종합병원** 대졸간호원	2000년 공무원 보수지급규정	2000년 서울특별시 사회복지관 보수지급규정
초임본봉	697,000	708,000	695,500	547,000

* 대졸 2급 정교사 초임은 9호봉임

** 종합병원은 서울시종합병원을 의미

자료: 보건복지부, 사회복지관협회, 2001. 사회복지관인력 및 프로그램전문성 강화방안.

위와 같은 임금의 차이는 기본적으로 첫째, 사회복지사의 초임 본봉이 다른 직종에 비해 작다는 점과 둘째, 각종 수당의 차이에 기인한다고 보여 진다. 수당의 차이를 살펴보면 아래의 표와 같다.

<표 7> 사회복지사, 간호사, 교사에 지급되는 수당비교

직종	간호사	교사	사회복지사
수당의 종류	상여수당 (기말, 정근, 장기근속), 체력단련비, 자녀학비보조, 직책수당, 직무수당, 식비, 교통비, 가족수당, 위험수당, 근속수당, 야근수당, 휴일근무수당	상여수당 (기말, 정근, 장기근속), 특수업무수당, 가족수당, 자녀학비보조, 시간외 근무수당, 휴일근무수당, 관리업무수당, 수당외보조 (가계보조비, 급양비 교통비보조, 효도휴가비)	상여수당 (기말, 정근, 장기근속), 직무수당, 자계보조수당, 복지수당, 효도휴가비, 체력단련비, 교통비

자료: 보건복지부, 사회복지관협회, 2001. 사회복지관인력 및 프로그램전문성 강화방안.

결국 사회복지사의 역량강화를 위한 방안으로서 사회복지사들의 보상체계를 개편하여야 함은 사회복지사들의 실태조사(한국사회복지사협회, 2006a)에서 나타난 바와 같이 사회복지사들의 평균 경력기간이 4.6년에 불과하여 경험을 바탕으로 전문적 지식과 기술을 발휘할 수 있을 가장 적당한 시기에 사회복지사들은 직종변경 등으로 사회복지현장을 떠나게 됨에서도 알 수 있다. 사회복지사들의 잦은 이직(조사대상자의 42.6%가 이직경험이 있음)과 직종변경 등은 결국 사회복비서비스의 질 저하와 인적자원에 대한 막대한 국가적 손실을 의미한다고 볼 수 있다. 보상체계개편을 위한 방안으로는 사회복지직종 간 동일노동 동일임금에 대한 법적 기준을 마련하여 단일호봉제를 실시하고 최소 공무원수준으로의 임금체계가 개편될 수 있도록 하는 것이 필요하다고 보여 진다.

2. 직무측면에서의 역량강화방안

1) 지식 및 기술습득을 위한 자기개발의 기회와 교육 및 훈련의 제공

사회복지사들이 그들의 직무능력을 개선 또는 고취시킬 수 있는 지식과 기술을 습득하는 것은 역량강화를 위해 무엇보다도 중요하다고 할 수 있다. 조직성원들의 직무능력 개선이나 고취는 끊임없는 자기개발과 교육, 훈련 또는 새로운 기술의 습득을 통해서 이루어진다. 사회복지사들이 직무에 대한 책임감의 고취는 사회복지사들의 역량강화에 필수적인 요소이기 때문에 역할부여와 책임감이 고취되기 위한 직무교육과 훈련 등은 매우 중요하다고 할 수 있다. 역할이 부여되고 책임성이 강화되는 것은 분명 지식 및 기술습득을 통해서 이루어지기 때문에 자신이 통제할 수 있는 직무환경을 만들기 위한 사회복지사들의 노력은 필요하다고 볼 수 있다. 직원들에 대한 교육, 훈련 그리고 개발은 조직이 직원들 개개인들의 지식과 기술 등의 역량을 강화시켜 개인적 발전의 강력한 동기를 부여함과 동시에 조직이 직원들의 수행능력을 증대시킴으로써 사회적 위험에 대처하여 client들의 욕구를 기반으로 하는 서비스전달의 효과성과 질이 담보되는 프로그램을 제공하기 위해 시도될 수 있는 가장 구체적이고 체계적인 방식들이라고 볼 수 있다(지은구, 2005). 하지만 사회복시사들의 실태조사에서 나타난 바에 따르면 사회복지사들이 교육기회가 없어서 교육에 참여하지 못하고 있는 것(55.7%)으로 나타났으며 자기개발에 대한 만족도가 평균보다 낮은 5점 만점에 2.97을 기록하였고 교육기회만족조가 2.91인 것으로 나타나 자기개발 및 교육프로그램의 개발이 필요한 것으로 밝혀졌다(한국사회복지사협회, 2006a). 다음의 표는 교육과 훈련 그리고 직원개발의 특징을 나타낸 것이다.

<표 8> 교육과 훈련 그리고 직원개발의 특징

	훈 련	교 육	직 원 개 발
목적	사회화(조직에 대한 소개), 직무를 수행하기 위한 하나의 기준을 충족하기 위한 활동들의 표준화	발전된 학습을 통한 경력 증진	새로운 지식을 획득하고 적용하기 (서비스제공에 있어 전문적 능력을 증대시키기 위해서)
내용	“어떻게 하는가”에 대한 지식	이론적 지식	지식과 통찰력이 생김
과정	업무수행을 위해 필요한 지식을 가르침	일반화할 수 있는 지식을 제공	새로운 지식을 문제의 상황에 적용함으로써 개발이 이루어짐

자료: 지은구. 2005. p, 298에서 재인용

사회복지조직은 사회복지사들의 역량강화를 위해 필요한 직무개발과 훈련 그리고 교육을 위하여 직장 밖에서 이루어지는 훈련과 교육 그리고 자기개발프로그램, 사례발표의 정례화, 역할극, 도서관설치, 기관 내에서 서로 직위를 바꾸어 역할을 수행하는 직위교환이나 다른 기관과의 직원교환, 안식년 등과 다양한 방법들을 제공할 수 있다. 이를 위해 사회복지조직은 사회복지사들의 지식과 기술 습득을 위한 구체적인 목표를 설정하고 직원 개개인에 대한 사정을 통하여 개별화된 직원들 각자에 적합한 효과적 계획을 수립하도록 하여야 한다.

2) 직무통제력개선: 사례 수 나 프로그램중복참여 방지 및 업무전문성강화토대 구축

역량강화요인으로 지적하였던 직무에 대한 통제력은 사회복지사들이 그들의 직무에 대해 영향을 줄 수 있는 능력 또는 힘으로서 영향력과 비슷한 개념으로 정의된다. 따라서 사회복지사들에게 있어 직무통제력은 자기 자신이 통제할 수 있는 또는 영향을 미칠 수 있는 사례의 수나 참여하고 있는 프로그램의 수 등에 의해서 평가받을 수 있다. 현재 사회복지사들이 다루는 사례건수나 프로그램참여 수는 사회복지사 스스로 통제할 수 있는 능력의 범위를 뛰어넘어 전문적 지식과 기술을 발휘할 수 없을 정도이다. 따라서 사회복지사가 전문적 지식과 기술을 적용하여 조직목적과 사회적 목적을 성취할 수 있을 정도의 업무 양을 유지하도록 하는 것이 사회복지사의 역량을 강화시키는 하나의 요인으로 매우 중요하다고 할 수 있다. 사회복지사실태조사에서도 사회복지사들은 스스로 다루는 업무량이 적절하지 않음을 지적하였는데 업무량의 적절성만족도가 평균 2.92로 나타나 만족도가 보통이하인 것으로 조사되었다(한국사회복지사협회, 2006a). 또한 2002년을 기준으로 사회복지전담공무원 1인당 전담하여야 하는 가구(생활보호대상가구와 취약계층가구 포함)가 467가구인 것으로 파악되고 있다. 1999년 한국보건사회연구원에서 사회복지전담공무원들을 대상으로 조사한 결과에 의하면 현재 사회복지전담공무원들은 사회복지전문요원 1 인이 담당할 수 있는 적정 가구 수로 취약계층가구 포함하여 전적으로 복지관련 업무만 수행한다고 했을 때 149가구 정도가 적당하다고 대답하였다(강혜규, 2003a). 같은 인간봉사조직에서 일하고 있는 노동자들을 대상으로 1인당 담당하는 업무의 양을 비교한 통계자료를 보면 다음과 같다.

<표 9> 사회복지사, 간호사, 교사의 업무량비교

직종	간호사		중등교사		사회복지관 사회복지사
1인당 담당하는 대상인원(사례)	법적기준	현황	법적기준	현황	법적기준	현황
	입원환자 2.5명	-	없음	20명	없음	58.5명

자료: 보건복지부․사회복지관협회, 2001. 사회복지관인력 및 프로그램전문성 강화방안.

사회복지사들이 자신의 능력과 업무에 대한 지식을 바탕으로 조직의 성과나 개인의 성과 또는 다른 직원의 업무에 영향을 주기 위해서는 적당한 양의 사례와 업무의 양 등이 선행되어야 한다. 사회복지사들이 스스로 직무를 통제할 수 없는 과다한 업무의 양은 직무에 대한 사회복지사의 통제력 약화를 의미하고 이는 나아가 사회복지사역량강화에 걸림돌이 된다고 할 수 있다. 사회복지노동은 일반노동과는 달리 관계(client, 조직성원, 집단 등과의 관계)를 중요시하며 인간행동과 사회환경에 대한 철저한 이해를 바탕으로 형성된 관계를 통한 지식과 기술의 적용을 중요시하기 때문에 인간관계와 사회관계에 대한 통제력은 곧 사회복지사들의 문제해결능력에 직접적인 영향을 미친다. 결국, 체계적이고 과학적 지식과 기술을 겸비한 경쟁력 있는 사회복지사의 배출도 중요하지만 전문적 기술과 지식을 적용하여 개인, 가족, 집단, 조직 나아가 지역문제를 해결할 수 있는 관계를 주도할 수 있는 사회복지사들의 업무에 대한 통제력은 더욱 중요하다고 할 수 있겠다.

사회복지사들의 직무통제력강화를 위해 제시될 수 있는 방안은 예를 들어 사회복지사들의 업무중복을 방지하기 위해 사회복지사들이 세 개 이상의 프로그램에 중복 참여하는 것을 막고 1인이 다루는 사례의 양을 하루 10개 이하로 줄이며 1인의 사회복지사가 다루는 총 사례는 약 100케이스 수준으로 조정하도록 하는 등의 내용을 담는 업무에 대한 법적기준을 결정하여 시행하는 것이다.

3. 사회복지사 개인적 측면에서의 역량강화방안

사회복지사의 역량강화는 조직적 측면에서의 역량강화를 위한 방안들과 직무환경측면에서의 역량강화방안들이 있을 수 있지만 가장 중요한 것은 사회복지사 스스로 역량강화를 위한 노력을 기울여야 한다는 점이다. 아무리 조직적 측면에서 역량강화방안을 수립실행하고 작업환경을 역량강화 고취시킬 수 있도록 한다 해도 역량강화의 당사자인 사회복지사가 스스로 역량강화를 위한 노력을 경주하지 않는다면 사회복지사의 역량강화는 불가능하다고 할 수 있다. 사회복지사가 스스로 역량강화하기 위한 가장 현실적인 방법은 신뢰와 믿음 그리고 공유된 비전과 같은 사회적 자본을 형성하는 것과 사회복지사 스스로 내적사명감을 고취시키는 것이라고 할 수 있다.

1) 사회적 자본의 형성: 공유된 비전 및 신뢰건설

사회적 자본(social capital)은 사회-경제적 개념으로서 현대의 경제에서 효율적인 기능을 한다. 즉, 사회적 자본은 현 자본주의 경제체제 하에서 사회 경제적 발전을 위한 중요한 동력으로서 중요시되고 있다. 이는 사회적 자본이 한 국가의 경제성장과 발전의 과정 그리고 경제적 수행력에 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 사회적 자본은 지역사회의 경제적 발전과 성장에 영향을 미치기 때문에 지역 역량강화에 기여한다는 것을 의미한다고 볼 수 있다. Putnam(1995)은 사회적 자본을 모든 사회적 연계의 집합적인 가치이고 서로 서로 무엇을 하기 위해서 이 연계로부터 일어나려는 경향이라고 정의하였으며 사회적 자본으로 신뢰와 협동을 강조하였으며 사회적 자본을 두 가지 유형으로 구분하였는데 첫 번째 유형의 사회적 자본은 이미 알고 있는 사람들을 더욱 가깝게 하도록 하는 결합자본(bonding capital)이고 또 다른 하나의 유형은 잘 알지 못하는 사람을 함께 하도록 하는 교량자본(bridging capital)이다. 따라서 지역사회의 역량을 강화시키는데 있어 사람들 간의 신뢰와 협동이라는 사회적 자본을 통해서 지역주민들을 결합하고 교량역할을 하도록 함으로써 지역사회의 역량이 강화될 것이라고 볼 수 있다. 그리고 Fukuyama(1999)는 사회적 자본이란 두 사람 이상의 개인들 사이에 협력을 증진시키는 입증된 비공식적 규범이라고 정의하였다. Briggs(1998)는 사회적 자본이 지렛대이며 사회적 지지라고 강조하였다. 그에 따르면 지렛대는 사회문제를 해결하기 위해 다른 사람들을 개입하게 하는 능력이고 사회적 지지는 문제해결을 위해 다른 사람이 당신을 돕는 것이라고 한다. 그리고 Cohen과 Prusak (2001)은 사회적 자본을 구성하는 구성요인으로 신뢰, 상호이해, 그리고 인간연계망과 지역의 구성원들을 함께 묶는 그리고 가능하면 집합적 행동을 할 수 있도록 하는 공유된 가치와 행동 등이 포함된다고 하였다. 사회적 자본을 구성하는 구성요소들에 대해 정리하면 다음의 표와 같다.

<표 10> 사회적 자본의 구성요소

학 자	사회적 자본의 구성요소
Putnam(1995)	신뢰, 협동, 장기적 관계
Briggs(1998)	사회적 지지와 지렛대
Keys, Schwartz, Vidal과 Bratt(1996)	장기적인 신뢰와 관계, 공유된 비전, 상호이익에 대한 경제적 보상, 재정적 연관
Cohen과 Prusak(2001)	신뢰, 상호이해, 공유된 가치와 행동

자료: 지은구(2006b)에서 재인용

결국, 사회적 자본이란 신뢰, 제도, 사회적 규범, 사회적 연계망(network), 공유된 비전이나 사고 그리고 한 사회 안에서 사회구성원들의 상호행동을 형성하는 그리고 번영을 위한 개인적, 집합적 생산의 자산으로 정의되어질 수 있다. 경제적 자본 또는 물질적 자본이 물질적 대상과 연관이 있고 인간자본이 개개인들의 속성과 연관이 있다면 사회적 자본은 사회구성원 개개인들에서 일어나는 신뢰, 상호호혜의 규범, 공유된 비전이나 가치, 사회적 연계 등의 사회복지사 개개인들의 상호연계와 연관이 있음을 알 수 있다. 사회적 자본의 축적과 발전이 사회복지사 개인적 측면에서 역량강화에 직접적으로 도움이 된다는 것은 다음과 같은 이유 때문이라고 할 수 있다.

첫째, 사회적 자본은 사회복지사들이 더욱 쉽게 문제를 해결하는 것을 허락한다. 이는 만약 사회복지사들이 상호협력을 한다면 더 나은 조직과 나아가 지역사회의 번영이 올 것이라는 전제에 기초하기 때문이다.

둘째, 사회적 자본은 조직이 잘 기능할 수 있도록 바퀴에 기름을 치는 것과 같은 역할을 한다. 조직성원들이 서로 신뢰하고 믿으면 조직은 더 낮은 비용으로 더 잘 운영될 것이며 이러한 사회적 자본의 기능은 사회복지사들의 역량강화를 위한 기초를 제공하게 된다.

셋째, 사회적 자본은 다른 사람들과의 상호 호혜적이고 신뢰를 바탕으로 하는 연계를 강조하기 때문에 조직 구성원이 자신들이 몸담고 있는 조직이나 나아가 전체 지역을 위한 정의를 실현할 수 있는 성격을 유지시키고 발전시키도록 하며 이러한 사회복지사들의 정의를 향한 인식은 사회복지사들의 역량을 강화시키는 또 하나의 기초를 제공한다.

불신과 반목의 연속 그리고 파괴적 의미의 갈등은 조직성원 개개인 그리고 조직의 역량을 약화시키고 조직원들의 개인적 목적과 조직의 목적불일치를 만들어내어 불필요한 자원의 낭비를 초래한게 된다. 결국, 사회적 자본의 확충 즉, 사회복지사들이 공유된 가치를 추구하고 상호호혜에 기초하여 행동하고 상호간에 신뢰하며 집합적 행동을 추구하고 지지가 확산하게 된다면 사회복지사들의 역량은 강화될 것이고 이는 결국 조직발전과 지역사회발전의 토대를 형성하게 될 것이다.

2) 내적 사명감의 건설

사명감은 에너지를 발생시키고 생각을 활성화시킨다. 만약 사명감이 없으면 어떤 생각이나 사고를 실행에 옮기는 것은 쉽지 않다. 일반적으로 인간은 내적 그리고 외적으로 사명감을 부여받으며 일반적으로 외적사명감보다는 내적사명감이 직원들의 역량강화와 연관이 있다고 알려져 있다. 외적사명감은 직원들이 그들의 운명에 대해 적은 통제권을 갖는 것을 의미하며 외부로부터 부여받은 사명감을 의미한다(Argyris, 1998). 내적사명감(internal commitment)은 직원들이 스스로 생각하는 자신의 업무에 대한 정의나 업무를 수행하기 위해 필요하다고 생각되는 행동이나 조직목적의 중요성에 대한 직원 스스로의 정의 등을 의미한다(Argyris, 1998). 조직성원들이 가지고 있는 업무에 대한 내적 사명감은 조직성원들의 역량강화와 매우 밀접한 연관을 맺고 있는데 이는 조직성원스스로 자신의 과업과 과업에 필요한 행동을 정의하고 수행하려는 특성 때문이다. 아래의 표는 외적사명감과 내적사명감을 비교한 표이다.

<표 11> 내적사명감과 외적사명감

외적사명감	내적사명감
과업이 외부로부터 정의된다.	과업을 개개인 스스로 정의한다.
업무를 수행하기에 필요한 행동이 다른 사람에 의해 정의된다.	업무를 수행하기에 필요한 행동이 개개인 스스로에 의해 정의된다.
수행목적이 관리자(또는 관리층)에 의해 정의된다.	수행목적이 개인 스스로에 의해 정의된다.
목적의 중요성이 다른 사람에 의해 정의된다.	목적의 중요성이 개인 스스로에 의해 정의된다.

자료: Argyris, 1998. p. 100에서 재인용

사회복지사는 직업적 특성으로 인해 일반적으로 사람 간의 상호행동과 인간행동이나 어떤 현상에 대한 해석 그리고 사회복지사 자신의 과업(또는 작업)의도가 매우 중요한 자유재량의 업무와 매우 높은 권위를 행사한다. 따라서 사회복지사들에게 있어 상황에 따른 자기결정을 하는데 있어 내적사명감은 매우 중요하며 결국 내적사명감으로 사회복지사들의 자기결정권이 향상되어 역량은 강화된다. 따라서 사회복지사들은 직업과 업무 그리고 성취하려는 목적에 대한 개인적 확신을 가지고 스스로 내적사명감을 발휘하여야 하는 것이 필요하다.

Ⅶ. 결론: 역량강화를 위한 사회복지사의 역할

사회복지사들은 사회변화를 추구하는 사회적 양심세력이다. 특히 사회복지사들은 위험에 있는 집단이나 억압받고 있는 개개인들이나 집단의 사람들의 역량을 강화시키기 위해 노력하며 나아가 그들을 대신해서 사회변화를 추구한다. 따라서 사회복지사들의 사회변화를 위한 노력들은 일차적으로 빈곤, 실업, 차별 등의 문제를 포함하여 광범위하게는 사회적 불공평의 문제에 초점이 맞추어지며 노력들은 또한 다양한 유형의 억압이나 사회적 배제에 대한 지식과 민감성을 증진시키는 것을 추구한다. 사회복지사들은 모든 사람들을 위해 필요한 정보, 서비스 그리고 자원에 대한 접근, 기회의 평등, 의사결정과정으로의 의미 있는 참여를 보장하기 위해 노력하는 집단이다. 따라서 사회복지사들의 역량강화는 그들이 소속된 사회 안에서 위험에 있는 집단이나 억압받고 있는 개개인들이나 집단의 사람들을 위해 또는 사회적 경제적 약자 편에 서서 필요한 정보, 서비스 그리고 자원에 대한 접근, 기회의 평등, 의사결정과정으로의 의미 있는 참여를 보장할 수 있는 공평한 조직 나아가 지역을 건설하고 운영하기 위한 토대로서 작동한다(지은구, 2006). 즉, 사회복지사의 역량강화 없이는 개인, 집단, 조직, 나아가 지역사회의 역량을 강화한다는 것은 불가능하다는 것을 의미한다. 결국, 사회적 소외계층이나 약자들을 대신해서 그들에 대한 불공평을 제거하려는 제반 사회적 변화노력들은 사회복지사의 역량강화를 통해서 구체화될 수 있다. 사회복지사들의 역량이 강화되어 지역사회에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 영향력은 다음과 같이 구분할 수 있다.

첫째, 지역사회구성원들이 사회, 경제적 차별을 낳게 하는 제 현상을 보다 쉽게 이해할 수 있도록 도우며 그 극복방안에 대한 유용한 정보를 제공할 수 있는 영향력

둘째, 지역사회의 모든 구성원들이 정당한 사회 경제적 혜택을 받을 수 있음으로 인해 그들의  복지를 증진시킬 수 있는 영향력

셋째, 보편적 인간으로서의 권리와 지위를 박탈당하거나 그러한 권리로부터 지역사회로부터 배제되어 있는 사회소외계층을 위한 차별적 분배를 위한 영향력(지은구, 2006b)

결국, 사회복지사들은 개인, 집단, 조직, 나아가 지역사회에 위와 같은 영향력을 행사하기 위해서 역량이 강화되어야 하는데 이를 위한 사회복지사의 역할은 다음과 겉이 정리될 수 있다. 첫째, 조직구조에 대한 철저한 분석과 이해를 바탕으로 보다 유연하고 개방적인 조직을 건설하려는 노력이 필요하다. 둘째, 다양한 지역의 욕구와 문제를 효과적으로 다루기 위해 필요한 지식과 기술을 개발하는 것이 필요하다. 보다 바람직하게는 지역주민들의 협력자로서 사회복지사들은 경제적 세계화의 정황 속에서 인간의 욕구를 충족시킬 수 있는 전략을 실행하고 계획하고 분석하기 위해서 반드시 경제적 원칙이나 경제현상이나 과정에 관한 지식을 가지고 있어야 한다. 사회적 차별을 받는 계급이익의 분석을 위한 분석적 도구를 제공해주는 정치경제에 관한 개념적 틀은 현재의 정치적 환경 하에서 사회복지사들의 문제해결능력을 강화시킬 수 있는 힘을 제공해준다고 할 수 있다. 셋째, 사회복지사자신들의 노동조건개선과 사회복지사들에 대한 인식개선 그리고 나아가 국가의 복지개입정도에 영향을 미칠 수 있는 조직건설의 필요성이 제기되고 있으며 넷째, 조직과 사회복지사들 간의 신뢰와 공유된 비전을 갖기 위한 다양한 협력체제구축이 필요하고 다섯째, 사회복지사가 통제력을 강화하고 자기결정권을 강화하기 위하여 스스로의 내적 사명감을 구축하는 것이 필요하다. 사회복지사 역량강화를 위한 방안을 그림으로 나타내면 다음과 같다.

[그림 1] 역량강화구축방안체계

참고문헌

강철희․윤민화. 2000. “사회복지사의 임파워먼트에 영향을 미치는 요인에 관한연구”. 『한국사회복지학』 41: 7-42

김미옥․김희성․이민영. 2005. “장애인의 임파워먼트 과정에 관한 연구”. 『한국사회복지학』 57: 31-60.

김인숙․우국희. 2002. “사회복지사가 인식하는 임파워먼트의 의미에 관한 질적 연구”.『한국사회복지학』 49: 34-61.

김희성. 2004. "빈곤가정 청소년의 자립준비에 대한 임파워먼트의 매개효과 연구". 『한국사회복지학』 56: 135-157.

박현식․김세원. 2006. “지역자활사업의 임파워먼트 확립을 위한 개선방안“. 『한국지역사회복지학』 18: 387-110.

보건복지부․한국사회복지관협회. 2001. 사회복지관인력 및 프로그램전문성 강화방안.

전광현. 2006. “지역사회자원동원 및 활용방안에 관한 소고”. 『한국지역사회복지학』 18: 111-132.

지은구. 2005. 사회복지행정론. 청목출판사.

지은구. 2006a. 사회복지조직연구. 청목출판사.

지은구. 2006b. 지역사회역량강화방안에 관한 연구. "지역사회복지학" 19: 47-75.

지종수. 2006. 사회복지사의 임파워먼트에 영향을 미치는 요인에 관한연구. 가톨릭대학교 사회복지대학원. 석사학위논문.

최영민. 2004. “정신장애인 자원봉사 프로그램의 임파워먼트 효과“. 『한국사회복지학』 56: 89-112.

한국사회복지사협회. 2006a. 전국사회복지시설근로자실태조사보고서.

한국사회복지사협회. 2006b. 사회복지시설종사자급여체계전국비교조사.

Abramson, L. V., Seligman, M., and Teasdale, J. D. 1978. Learned helplessness in humans: Critique and reformulation. Journal of Abnormal Psychology, 87, 49-74.

Aldrich, H. E. 1979. Organizations and environments. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Argyris, C. 1998, May -June. Empowerment: The emperor's Harvard Business Review, 98-105.

Arnestein S. 1969. A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planner, 35(4), 216-24.

Barnard, C. 1938. The function of the executive. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Blau, P. 1964. Exchange and power in social life. New York: Wiley.

Bluestone, B. and Bluestone, I,. 1992. 'Workers(and managers) of the world unite' Technology Review, November/ December.

Bourdieu, P. 1983. Forms of capital. In J. C. Richards(ed.), Handbook of theory and research for sociology of education. New York: Greenwood Press.

Bowen. D. E. and Lawler, E E. 1992. 'The empowerment of service workers: what, how and when', Sloan Management Review, Spring, Volume 33, No. 3.

Bradwick, J. H 1991. Danger in the comfort zone. New York : American Management Association.

Briggs, X. S. 1998. Forthcoming. Brown kids in white suburbs: Housing mobility and the multiple faces of social capital. Housing Policy Debate 9:1.

Brueggemann, W. G. 2002. The practice of macro social work (2nd ed.). Belmont, CA: Brooks/Cole.

Cartright, R. 2002. Empowerment. Oxford: Capstone: Pulishing.

Champy, J. 1995. Reengineering management: The mandate for new leadership managing the change to reengineered corporations, New York : HarperCollins.

Cohen, D. and Prusak, L. 2001. In good company. How social capital makes organizations work. Boston, MA: Harvard Business School Press.

Coleman, J. C. 1988. Social capital in the creation of human capital. American Journal of Sociology, 94, 95-120.

Clutterback, D. and Kernaghan, S. 1994. The power of empowerment. London: Korgan.

Davidon. W. H., ＆ Malone. M, S. 1992. The virtual corporation: Structuring and Revitalizing the corporation for the 21st century. New York : HarperCollins.

Emery, F. E. and Trist, E. L. 1965. The causal texture of organizational environments. Human Relations, 18, 21-32.

Evans, S. M. and Boyte, H. C. 1986. Free space: The sources of democratic change in America. New York: Harper & Row.

Frey, R. 1993, September / October. Empowerment or else. Harvard Business Review, 80-94.

Frey, R. 1993.□Empowerment or else□, Harvard Business Review, September-October.

Figueria-McDonough, J. 1991 Community structure and delinquency: A typology. Social Service Review, 65, 68-91.

Forester, J. 1999. The deliberative practitioner: Encouraging participatory planning process. Cambridge, MA: M.I.T.

Fukuyama, F. 1999. The great disruption: Human nature and the reconstitution of social order. London: Profile Books.

Ginnodo. W. 1997. The Power of Empowerment. Publications. Arlington Height, IL.

Glisson, C. 1978. Dependence of technological routinization on structural variables in human service organizations. Administrative Science Quarterly, 23, 383-395.

Gutierrez, L., Parsons, R., and Cox, E. 1998. Empowerment in social work. London: Thomson.

Hanifan, L. J. 1920. The community center. Boston: Silver Burdett.

Hanifan, L. J. 1916. The rural school community center. Annals of the American Academy of Political and Social Science 67, 130-138.

Hardina, D. 2002. Analytical skills for community organization practice. New York: Columbia University Press.

Harrenkole, C., Judson, G., and Heffner, J. 1999. Defining and measuring employee empowerment. The Journal of Applied Behavioral Science. Vol. 35, No, 3: 373-389.

Jacobs, J. 1961. The death and life of great American cities. New York: Random.

Jaffee, D. T., ＆ Scott, C, D 1993. Building a committed workplace: An empowered organization as a competitive advantage. In M. Ray ＆ A. Rinzler (Eds.), The new paradigin in business: Emerging strategies for leadership and organizations change (pp. 139-148). New York :Tarcher/ Periggee.

Kahn, S. 1978. How people get power. New York: McGraw-Hill.

Kahn, S. 1995. Community organization. In Encyclopedia of social work (19th Ed.). Washington, DC: NASW Press.

Karsten, M .F. 1994. Management and gender. New York : Praeger.

Key, L., Schwartz, A., Vidal, A., and Bratt, R. 1996. Networks and nonprofits: Opportunities and challenges in an era of federal devolution. Housing Policy Debate 7(2): 21-28.

Kramer, R. M. and Specht, H. (Eds.). 1975. Reading in community organization practice (2nd ed.). Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.

Lee, J, A. B. 2001. The Empowerment Approach to Social Work Practice : Building the Beloverd Community, New York, Colinbia University Press.

Macgillivary A. and Walker, P. 2000. Local social capital: Making it work on the ground. In S. Baron., J. Field, and T. Schuller(Eds). Social capital. London: Oxfprd University Press.

Mohrman, S. A., Cohen, S. G., and Mohrman, A. M 1995. Designing team based organizations. San Francisco: Jossey-Bass.

Mondros, J. and Wilson, S. 1994. Organizing for power and empowerment. New York: Columbia University Press.

Murrell, K. L. and Meredith, M 2000. Empowering Employees. McGraw-Hill, New York.

Ortiz-Torres, Blanca, 1994. "The Ecology of Empowerment for At-risk Youth." Ph. D. diss. New York University.

Parsons R. 1999. "Assess Helping Process And Client Outcomes In Empowerment Practice." Impowerment Practice in Social Work edited by Shera W. and Wells L. M. Canadian Scholars' Press Inc.

Pecukonis, E. V. and Wenocur, S. 1994. Perceptions of self and collective efficacy in community organization theory and practice. Journal of Community Practice, 1(2), 5-21.

Peters, T. 1987. Thriving on chaos : Handbook for a management revolution. New York: Harper Perennial.

Putnam, R. D. 1995. Bowling Alone: America's declining social capital. Journal of Democracy, 6:1, 65-78.

Putnam, R. D. 2000. Bowling Alone: The collapse and revival of american community. New York: Simon and Schuster.

Rapp, C., Shera, W., and Kisthardt, W. 1993. Research strategies for consumer empowerment of people with severe mental illness. Social Work, 38(6), 727-36.

Rubin, H. and Rubin, I. 2001. Community organizing and development (3rd Ed.). Boston: Allyn and Bacon.

Schutz, W. 1994. The human clement: Productivity, self-esteem. and the bottom line. San Francisco: Jossey-Bass

Senge, P. M 1990. The fifth discipline: The art and practice of the learning organization. New York : Doubleday / Currency.

Senge, P.,  1990. The Fifth Discipline, Centurey Business : London.

Shionoya, Y. 2005. Economy and morality. Cheltenham, UK: Edward Elgar.

Staples, L. 1990. Powerful ideas about empowerment. Administration in Social Work, 14(2), 29-42.

Tracy, D. 1990. 10 steps to empowerment: A common sense guide to managing people. New York : William Morrow.

Thomas, K. W. and Velthouse, B. A. 1990. "Cognitive Elements of Empowerment : an Interpretive Model of Intrinsic Task Motivation." Academy of Management Review. Vol. 15. No. 4: 666-681.

Vogt, J. F. and Murrell. K. L. 1990. Empowerment in Organizations. San Diego. CA: Pfeiffer.

Zimmerman M. A. 1990. "Toward Theory of Learned Hopefulness." Journal of Research inpersonality. Vol. 24: 71-86.

Zimmerman M. A. 1995. "Psychological Empowerment : Issues and Illustrations." American Jouranal of Community Psychology. Vol. 23. No. 5: 81-599.

제4기획주제 토론

사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 관한 연구

제 4 기획주제토론 (2008. 4)

제4기획주제 토론

김 길 구*

* 부산 반송종합사회복지관장

70~80년대부터(사회복지에서 임파워먼트 개념은 1976년) 일기 시작한 임파워먼트라는 개념이 등장하여 조직관리에 새로운 바람을 일으키고 있다. 임파워먼트는 능력과 의욕을 분리시키지 말고 이 양자를 한꺼번에 높여주자는 개념이다. 실력과 자신감, 그리고 권한과 의욕을 합친 개념으로 볼 수 있고 우리말로는 역량강화나 기살리기 정도로 해석될 수 있겠다.

본고 지은구교수의 “사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 관한 연구”는 실무에서 일하는 우리에게 임파워먼트의 처음과 끝을 가르쳐주는 좋은 지침서이다. 현장에서 매우 유용한 도구가 되겠다.

(1) 역량강화는 개인적, 집단적, 환경․조직적, 사회․경제적 개입으로 영향을 받는다. 모방송국에서 대학입시철을 맞아 직업을 소개하는 시간이 있었는데 ‘사회복지사’란 직업을 소개하면서 전문직이라기보다는 일반직으로 ‘취미를 직업’ 정도로 하는 사람들이라는 설명과 함께 상대적으로 낮은 대우도 잊지 않고 언급했다. 개인의 역량 못지않게 사회적 공감대가 필요한 대목이다.

그런 의미에서 이론적인 면에서 보완 되어야 할 것은 체계와 사회정책과 관련하여 로비모델을 추가할 수 있겠다.

로비조직가들은 특정한 이슈와 관련된 법률 혹은 규칙의 제정을 추구한다. 그것을 통하여 사회변화를 추구한다. 이 모델이 주요한 전략은 자료수집, 전문가발굴, 해법제시, 대중정보전파, 관료들이 조직의 견해에 동의하도록 설득하여 사회복지사의 위상이 올라갈 수 있도록 사회적 합의를 이끌어 낼 수 있다.

이슈와 전략과 전술의 결정을 위하여 공청회 개최(참여), 성명서준비, 법률(조례)안 마련, 의원들과의 개별적인 접촉 등의 일을 한다.

이를 위해서는 사회복지사협회의 역할이 강화되어야 하며 사회복지사협회에 의식이 있고 훈련된 사회복지사들 참여하여야 한다.

(2) 사회복지사 임파워먼트를 위해 필요한 방법들

- 의식제고: 자신들이 희생을 담보로 일하고 있다는 사실을 자각하고 각자의 경험을 나누는 것이 중요하다. 모임을 통하여 다른 사회복지사들과의 인식을 교류하는 것이 필요하다.

사회복지사들의 훈련이 중요하며 기관에서는 훈련을 통한 역량강화를 위해 훈련인센티브제 도입 등 적극적인 지원책을 마련해야한다.

- 공공의제로 만들기: 사회복지사들이 갖고 있는 문제의식들이 공공의제가 될 수 있도록 틀을 짜는 것이다. 문제의 원인을 일반 시민들이 잘 알 수 있도록 대중매체를 통하거나 시위를 통해서 알릴 수 있다.

- 연대와 협력 높이기: 사회복지사들의 연대와 협력도 중요하지만 지역사회 주민, 단체와의 연대를 통하여 주민(시민)들을 사회복지사의 우군으로 만들어야 한다. 사회복지사들만의 울타리를 벗어나는 것이 중요하다.

- 사회복지사에 대한 보상체계마련: 사회복지사들은 정부의 사회복지전달체계의 일선에서 일하는 공공직의 성격을 갖고 있다. 그러나 민간사회복지사들의 처우가 열등한 것이 현실이며 이를 개선하기 위해서는 정부와 지자체에서 책임 있는 임금체계를 구축해야 하며(지금처럼 민간에 맡기는 방식이 아니라) 그것은 곧 사회복지사들이 정부와 지자체의 역할을 대신하여 시민의 사회적 안전망을 책임지는 사회복지전달체계의 일원임을 확인하는 출발점이 될 것이다.

지역사회의 변화와 주민의 삶의 질을 개선시키기 위해서 사회복지사들은 촉매자와 조력자가 되어야하며 그러기 위해서는 무엇보다 사회복지사들의 역량이 강화되는 것이 중요하다.

- 복지계의 윤리경영: 간간히 보도되는 복지계의 비리보도들은 복지사들의 사기 진작에 치명타이다. 클라이언트들의 권리의식이 커져 현장에서 어려움을 겪고 있는 사회복지사들이 그래도 견디는 것은 ‘좋은 일을 하고 있다’는 자부심으로 일하는 것인데 그런 보도를 접할 때마다 복지계가 함께 매도되는 느낌을 지울 수 없다. 조직내부의 검증 시스템을 강화하여 투명성이 높아질 때 사회복지직에 대한 소명의식이 높아져 근무의욕이 고취 된다.

끝으로 경쟁이 치열해지고 환경의 변화가 가속화되고 있는 지금은 의욕을 북돋우는 것만으로는 부족하다. 의욕을 넘어서 사회복지사의 역량을 강화하고 氣를 살려야 한다. 그러기 위해서 복지사 자신은 물론 집단적, 환경적, 사회적 차원의 임파워먼트 문화를 만들어 가는 노력이 절실하다.

제4기획주제 토론

사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 관한 연구

제 4 기획주제토론 (2008. 4)

제4기획주제 토론

최 소 연*

* 서울 반포종합사회복지관장

전문직으로서 그리고 조직인으로서 사회복지사의 임파워먼트에 관한 논의는 시기적으로 매우 필요하지만 용이하지 않은 주제일 것이다. 발표자께서 사회복지사의 임파워먼트방안에 대해서 포괄적이고 다각적으로 검토를 해 주셨지만, 임파워된 토론을 위해 몇 가지 논점을 제시하고자 한다.

1. 임파워먼트를 ‘역량강화’라고 할 경우의 한계를 인식해야 할 것이다.

임파워먼트를 역량강화라는 용어로 번역하여 사용하는 부분에 있어 사회복지학계가 보다 신중해야 한다고 생각한다. 실제로 대부분의 사회복지관련 문헌에서나 발표자의 논문에서처럼 ‘클라이언트(혹은 사회복지사)가 힘이나 권한 통제를 가질 수 있도록 하는 것 또는 힘이나 권한 통제를 부여하도록 하는 것’이라고 임파워먼트를 정의를 하고 있다. 하지만, ‘역량강화’라는 표현에는 ‘역량이 결핍되거나 일부분 없는 사람에게 역량을 강화한다’고 이해할 수 있는 측면도 분명 존재하고 있다. 언어는 사고를 제한하는 힘이 있으므로 적절한 언어적 합의가 있기 전까지는 임파워먼트라는 용어로 논의를 전개할 필요가 있다고 판단된다. 이와 동일한 맥락에서, 발표자의 논문에서도 사회복지사가 열악한 환경에서 권한이나 힘이 없기 때문에 무엇인가를, 누군가에 의해, 위에서 부여하는 것과 같은 의미로 임파워먼트가 제시되고 있다(예: 급여를 더 주고, 교육기회를 제공하고 등등). 그러나 이러한 제한적인 역량강화로 진정 사회복지사가 임파워먼트를 느낄 수 있겠는가를 지적하고 싶다. 이는 발표자가 사회복지사의 내적몰입이 임파워먼트에 중요하다고 언급하고 있지만, 임파워를 위해 결국 임파워시키기 위한 어떤 수단이 상위의 누군가에 의해서 주어지고 제공되어야 하는 통제의 의미를 내포하고 있는 상충된 부분이 있다고 보여진다(Employees wont't feel internally committed if someone is controlling them from the top down(Agyris, 1998: 102)).

2. 무엇을 위한 임파워먼트인가가 보다 명확해야 할 것이다.

사회복지사의 임파워먼트 강화방안에 대한 연구여서 다소 논의의 한계가 있었겠지만, 문제제기와 결론부에 사회복지사의 임파워먼트가 클라이언트의 삶의 질 개선, 임파워먼트와 관련이 되어있다고 전제되어 있다. 그러나 본문의 논의 전개에서는 그러한 연결고리를 찾아보기가 힘들었다. 실제로 사회복지사의 임파워먼트가 클라이언트의 임파워먼트와 관련되어 있는지에 대한 실증연구가 향후 요구된다고 생각한다. 또한 사회복지사의 임파워먼트에 대한 논의를 진행하면서 급여체계, 노동조합 등을 방안의 일부로 비중있게 언급하고 있어 실로 전문직의 임파워먼트를 통한 사회적 파급효과가 매우 제한된 느낌을 받았다. 사회복지사의 급여나 노조활동은 중요할 수 있다. 그러나 역으로 개업사회복지사 혹은 절실한 클라이언트를 위해 보수가 열악한 환경에서 종사하는 사회복지사가 그렇지 않은 사회복지사에 비해서 임파워가 덜 되었다고 단정할 수 없을 것이다. 이 경우 급여체계나 노조와 같은 것은 종업원에게 일정의 힘을 부여할 수 있겠지만, 전문 사회복지사를 임파워먼트하는 것에는 극히 한계가 있을 수 있다고 본다. 사회복지사가 임파워되는 중요한 한 축은 클라이언트의 변화를 통해서 사회적으로 권위를 인정받기 때문이 아닌가 생각된다.

3. 자기결정 혹은 자기재량이 항상 최선의 결과를 낳고 이것이 반드시 전문직의 임파워먼트인가의 부분이다.

발표자께서 임파워먼트와 사회복지사의 자기재량과 자기결정의 증대와 관련지어 논의를 진행시켰다. 그리고 실제로 인간봉사조직의 경우 그 특성상 직원들의 자기재량에 많이 의존하는 경향을 가지고 있다. 인간봉사조직이 탈조직화되고 유기체적 구조의 속성을 많이 가지고 있지만, 그것이 과연 모든 경우에 선한 결과를 낳는지에 대해서는 의문의 여지가 있다. 실제로 자기재량의 행사보다는 명확한 과업규정을 통한 업무수행을 보다 편안하게 생각하는 사회복지사들도 많다. 급격한 복지환경의 변화에 부응하기 위하여 이러한 구조가 중요하다고 전제를 하였는데, 오히려 관리자입장에서 통제되지 않은 일선의 자기재량은 조직의 존립과 운영에 위험요소라고 생각할 수 있다. 그런 의미에서 제도화된 규정과 예측할 수 있는 과업구조가 부재한 조직구조에서의 자기재량은 오히려 재량권을 행사하는 사회복지사들의 고용의 유지나 조직의 존립자체를 보장할 수 없는 결과를 낳을 수 있다. Parsons가 말한 대로 조직은 적응(adaptation)의 기능과 함께 형태유지(pattern-maintenance)의 기능도 있어야 할 것이다. 이는 Jack Welch(2001)가 What This CEO Thing is All About측면에서 언급한 느슨한 관리와 엄격한 관리의 균형(managing loose, managing tight)과도 맥을 같이하는 것이라 생각한다.

또한 클라이언트에 대한 자원(금전, 현물, 시간, 전문성 등) 배분에 대해 권한을 가진 사회복지사의 재량은 윤리적으로도 어느 정도는 제한되어야 한다고 생각된다. 전적인 자기재량을 고려하였다고 생각되지는 않지만, 자기재량을 클라이언트에게 최선의 복지서비스를 제공하기 위하여 어떤 방식으로 행사하여야 하는지에 대한 후속 논의가 필요하다고 생각된다.

4. 급여나 복리후생이 과연 사회복지사를 임파워하는가의 문제이다.

급여나 복리후생을 증진시키자는 논의에 대해서는 당연히 공감을 한다. 이 정도 수준은 되어야 한다는 점의 논의라면 수용 가능한 논제일 것이다. 그러나 급여나 복리후생 수준이 사회복지사들을 임파워시키는 전제조건이라는 점에 대해서는 발표자의 논의전개가 보다 명확해야 한다고 보여진다. 즉, 내적몰입(internal commitment)과 외적몰입(external commitment)에 대한 논의에서 임파워먼트를 위해 내적몰입의 중요성을 제시하면서 인용한 Agyris의 논문「Enpowerment: The Emperor's New Clothes」에서도 급여나 보상은 임파워먼트보다는 종업원들의 의존성을 증대시켜 외적몰입을 일으켜 임파워먼트에 도움이 안 된다고 하고 있다. 또한 Herzberg는 급여는 욕구 충족이 되지 않을 경우 조직구성원에게 불만족을 초래하지만 그러한 욕구를 충족시켜준다 하더라도 직무수행 동기를 적극적으로 유발하지 않는 위생요인(衛生要因, hygiene factor-불만족하지 않게 하는 요인)이라고 지적하고 있는 것을 우리는 알고 있다. 그렇다면, 임파워먼트는 급여의 필요조건보다는 오히려 전문직의 성취나 인정과 같은 동기요인의 충분조건과 관련이 될 수 있을 것이다.

5. 임파워먼트와 관련, 전문직의 자기-효능감이 중요하다고 본다.

사회복지사의 임파워먼트를 연구한 여러 논문의 경우 이 임파워먼트에 대한 조작적인 정의를 노동조합과 같은 비공식조직을 통한 외형적인 힘의 획득보다는 전문직의 자기결정의 중요한 전제로 보면서 전문적 자기-효능감과 같은 심리적 임파워먼트와 연결지은 것을 볼 수 있다(Logan & Ganster, 2007; Peterson & Speer, 2000; Tuner & Shera, 2005). 전문가만이 할 수 있는 일을 하고 그로 인해 사회적으로 그 권위가 인정되는 것으로부터 사회자본이 형성될 수 있다고 한다면, 전문사회복지사의 임파워먼트를 논의함에 있어 기관에서 피고용자에게 제공되는 보상, 훈련, 교육, 직원개발의 부분보다는 이를 통해 전문가로서의 경력개발과 전문적 효능감의 부분에 보다 초점을 두는 것이 전문 사회복지사의 임파워먼트 방안에 대한 준거가 되지 않을까 생각한다.

6. 성과, 책무성, 임파워먼트 사이에서...

사회복지사의 임파워먼트의 궁극적인 목적은 클라이언트에게 최선의 복지서비스를 전달한다는 성과를 전제로 할 것이다. 그런데, 실제로 임파워먼트가 최선의 성과로 이어질지에 대해서는 의문의 여지가 있다. 역할과중 내지는 역할모호성의 상황에서 그리고 조직 환경의 불확실성속에서 직원들의 자기결정, 내적몰입, 임파워먼트에 의지하는 방법을 취하는 것은 쉽지 않은 선택일 수 있다고 생각이 된다. 결국은 절충이 현실적인 대안일 수도 있을 것이다. Abraham Lincoln이 이렇게 말했다고 한다. “당신은 모든 사람들을 어느 한순간 임파워먼트시킬 수 있고, 어떤 사람을 항상 임파워시킬 수 있다. 하지만 모든 사람을 항상 임파워시킬 수 없다(You can empower all of the people some of the time and some of the people all of the time, but you can't empower all of the people all of the time)".

편차가 많은 신임 사회복지사들의 시행착오를 줄여나가기 위하여 수퍼비전 체계나 업무구조 및 역할을 명확하게 해주고, 충분한 경험과 이해를 지닌 중견 사회복지사들에게는 보다 자기결정의 기회를 제공하여 전문적 효능감의 강화를 통해 임파워먼트를 실현할 수 있는 방식의 효과적인 운영이 필요할 것이다.

발표자의 폭넓은 식견으로 보다 심층적인 논의를 통해 구체적인 실현방안이 향후 제시되었으면 하는 기대를 담아본다.

참고문헌

Argyris, C 1998. Empowerment: The emperor's Harvard Business Review. May -June. 98-105.

Logan, M. S. & Ganster, D. C. 2007. The Effects of Empowerment on Attitudes and Performance: The Role of Social Support and Empowerment Belief. Journal of Management Studies. 44(8).

Peterson, N. A. & Speer, P. W. 2000. Linking Organizational Characteristic to Psychological Empowerment: Contexyual Issues in Empowerment Theory. Administration in Social Work, 24(4). 39-57.

Turner, L. M. & Shera, W. 2005. Empowerment of Human Service Workers: Beyond Intra-Organizational Strategies. Administration in Social Work, 29(3). 79-94

잭웰치. 2001. 이동현 역. 끝없는 용기와 도전. 청림인테렉티브.

기획 5 주제

사회복지관 평가의 과제와 전망

발표 : 정무성 (숭실대학교 사회복지학과 교수)

토론 : 안용완 (서울시사회복지협회장)

김영석 (충북 청주 북부종합사회복지관장)

제 5 기획주제

사회복지관 평가의 과제와 전망

춘계학술대회 제5기획주제 (2008. 4.)

사회복지관 평가의 과제와 전망

정 무 성*

* 숭실대학교 사회복지학과 교수

Ⅰ. 사회복지시설 평가제도 도입배경

2008년 올 해는 우리나라에서 전국적으로 사회복지시설 평가가 실시된 10년째 되는 해로 제4차 평가가 시작되는 시점이다. 1999년부터 매3년에 걸쳐 모든 시설에 대해 평가가 이루어지고 있기 때문에 새로운 차수의 평가가 시작되는 해이다. 그동안 평가지표나 평가방법 및 사후관리 등에 있어 많은 비판과 문제적이 제기되는 등 많은 한계점에도 불구하고 우리나라 사회복지시설 평가는 서비스의 질 향상과 시설의 발전에 나름대로 많은 기여를 했다고 할 수 있다. 또한 시설의 유형에 따라 다양한 평가 지표들이 개발되고 보강되어 왔다. 특히, 2007년 평가에서는 평가 지표에 국가인권위원회의 권고 사항을 반영한 인권 관련 지표가 보완되었고, 평가 기간 중 도입된 “사회복지시설 서비스 최소기준”에 따른 평가 지표의 보완 등이 이루어졌다.

평가제도의 도입은 사회복지시설을 둘러싼 외적 및 내적 요구에 의하여 적극 이루어졌다고 할 수 있다. 즉, 공공부문에 대한 사회적 책임성과 효과성에 대한 정책적 요구, 그리고 사회복지시설 이용자 및 거주자의 인권에 대한 국민의 광범위한 인식증대 등의 외적 영향이 사회복지시설에 대한 평가를 제도화하는데 크게 작용하였다. 더군다나 양적으로 성장해 온 사회복지서비스에 대한 질적 통제와 관리감독 및 경영 활동에 대한 전문성 등의 내적 영향 역시 큰 영향을 주었다고 하겠다. 결국 사회복지시설평가는 학문적 연구보다는 정치적 및 환경적 영향과 밀접한 관련을 갖고 있으며, 우리나라 사회복지시설 평가제도도 이러한 배경에서 태동했다고 할 수 있다.

보다 구체적으로 우리나라 사회복지시설 평가제도의 도입배경은 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째는 사회복지서비스 분야의 양적 팽창과 그에 따른 효과성 검증 압력이 높아진 것이다. 사회복지분야의 양적 팽창에 힘입어 투여되는 공공기금도 많아지고 이에 따라 자연스럽게 책임성 검증을 요구받게 되었다. 예를 들어, 사회복지관의 경우 1985년도 기준으로 전국적으로 29개소였으나 1997년 말 329개소가 운영되어 10배 이상 증가하였고, 지난 평가시점이었던 2006년 6월 현재 전국적으로 391개소에 달하였다. 이와 같이 사회복지분야의 양적 팽창과 연계되어 막대한 자원(예산과 인력)이 투입되고 있으므로 원래의 사업목적을 달성하고 있는지, 그리고 이것이 최선의 대안인지에 대한 검토가 필요하게 된 것이다. 사회복지사업이 대부분 공공의 재원에 의존하고 있는 한 효과성 검증의 압력은 앞으로도 지속될 것이다.

둘째, 시설의 효율적인 운영에 대한 요구이다. 사회복지 자원은 항상 한정되어 있으므로 효율성의 원칙을 반영하여 사회복지사업이 추진되고 있는가에 대한 질문이 제기되게 된다. 지난 10년 동안 우리 사회 어느 부문보다 많은 예산이 증가한 사회복지부문에서 재정이 효율적으로 운용되고 있는지를 살펴보고자 하는 시도는 자연스러운 것이다. 또한 신정부의 실용주의에 입각한 민간 및 공공부문에 대한 구조조정의 필요성과 정부개혁 방향과 연계되어 평가의 중요성은 더욱 증가할 전망이다.

셋째, 사회복지계 내부에서도 평가의 필요성에 대한 이해가 높아졌다. 환경적, 외부적 요인뿐만 아니라 사회복지계의 내부에서도 자생적인 평가의 필요성에 대한 폭넓은 이해가 있었다. 실천현장을 중심으로 중간관리자 및 관리자, 그리고 학계에서 사회복지개입의 효과성에 대한 검증 필요성과 전문성 증진을 위한 평가의 필요성에 대한 공감이 형성된 것이 평가를 수용하는 분위기를 형성하였다. 나아가서 사회복지시설 이용자 및 거주자의 인권에 대한 국민의 광범위한 인식증대도 평가의 필요성을 강화하고 있다.

이와같이 우리나라 사회복지시설평가는 정치‧사회적 상황 변수가 크게 작용함에 따라 학문적 토대와 체계가 부족하였다. 전체적인 평가의 목적과 결과에 대한 공유수준이 평가사용자와 대상자, 그리고 평가결과 사용자와 대상자 모두 상이하였으며, 각 시설종별에 따라서도 차이를 가졌다. 따라서 평가목적이 너무 포괄적이고 광범위하며, 평가목적과 내용, 그리고 결과가 통합되지 못한 한계를 가지고 있었다(조남훈 외, 2003).

여전히 평가지표 및 평가방법, 평가관련 전문인력의 확보, 평가관련 예산 확보, 평가주체, 인센티브제도 등에 대한 문제가 해결되지 못하고 있는 한계를 가진다. 특히, 우리나라 사회복지시설 평가제도가 정치적 및 역사적 배경을 안고 태동하였지만, 정치적 목표와 소비자 및 관리자의 목표가 일치되지 못하고 있으며, 또한 평가제도에 대한 학문적‧이론적 접근 및 전문성 역시 미비한 실정이다. 결론적으로 사회복지평가는 정부의 사회정책을 평가함에 있어 가장 적극적인 형태로 법적 근거 및 제도적 모습을 갖추고 있으나, 이에 대한 구체적 체계는 여전히 미비한 실정이라 하겠다.

Ⅱ. 사회복지시설 평가의 이론적 틀

본 절은 사회복지시설평가 보고서 내용들을 요약‧발췌한 것임.

평가는 다양한 목적 즉, 행정적인 목적, 프로그램 변화의 적합성을 사정하기 위하여, 개입의 전달체계를 개선하기 위하여, 후원집단의 요구사항에 맞추기 위해 수행되어 질 수 있다. Rossi & Freeman(1993)은 평가조사(evaluation research)를 “사회개입 프로그램의 개념화 및 설계, 실행, 유용성을 사정하는 사회조사 절차의 체계적인 적용이다”라고 정의했으며, 이 세 가지 측면을 포함하는 경우를 포괄적 평가(comprehensive evaluation)라고 하였다.

따라서 이에 따라 평가조사의 유형을 나누어 보면, 먼저 사회적 개입방법에 대한 개념화와 설계를 위주로 하는 분석적 평가조사와 프로그램 실행(혹은 기관운영)에 대한 모니터링을 하는 모니터링 평가조사, 그리고 효과성, 효율성을 사정하는 결과평가로서 효과성(효율성) 평가조사가 있다. 먼저 프로그램 개념화와 설계는 사회적 문제로 인식하는 것에서부터 출발하고 그 문제를 풀기 위한 해결책과 그 문제를 이유하기 위한 조직화된 활동을 말하며, 표적집단과 표적문제가 얼마나 퍼져 있으며 내용이 무엇인가, 프로그램이 의도된 목표에 적합하게 디자인되었는가, 일관적이고 합리적인가, 성공적인 전달체계를 가질 수 있는 기회가 극대화 될 수 있나, 비용은 얼마인가, 비용이 수익과 효율성에 대해 어떠한가 등에 대한 대답을 요구하게 된다. 둘째, 프로그램 수행에 있어 모니터링과 책임성에서는 휴먼 프로그램의 적절한 매니지먼트와 행정을 위해서 프로그램 관리자들이 매일매일 최대한 효율적인 활동을 해야 하며, 프로그램 후원자와 이해집단들에게 현재 수행하고 있는 프로그램 중 어떤 것에 더 지출해야 하고 더 줄여야 하는지에 대한 명확한 증거를 제공할 수 있어야 하며, 프로그램의 효과성이 있는지를 검증해야 한다. 따라서 이 평가방법에서는 프로그램이 표적집단에 대해 얼마나 접근성을 가지고 있는지, 또는 특수한 프로그램으로 기능하고 있는지를 검증해야 한다. 마지막으로 프로그램 유용성 사정방법에서는 프로그램이 얼마나 영향이 있는가, 비용대비 효율성이 있는가 라는 두 가지 측면을 검증해야 한다. 따라서 여기서는 프로그램이 의도된 목표를 달성하는데 효과적인가, 프로그램 결과가 이 프로그램이 아니고 다른 과정에 의해서도 설명되어 질 수 있는가, 서비스를 전달하는데 수혜자에게 지출하는 비용이 얼마이며, 다른 프로그램에 비해 이 프로그램이 자원을 효율적으로 사용하는가 등을 검증할 수 있다.

우리나라 사회복지시설 평가는 이미 실행되고 있는 시설(기관) 서비스의 실행에 대한 모니터링 평가방법으로 Rossi & Freeman의 2번째 유형에 속한다고 볼 수 있다. 즉, 서비스 제공대상자에게 주어지는 사회복지서비스의 유형을 기관 및 시설이 제공하는 것으로 이미 설계화 되어 있는 상태에서 구체적으로 그 프로그램이 어느 정도 필요욕구를 충족시키고 있는지에 대해 시설(기관) 운영체계에 대한 과정을 모니터링 하는 평가방법이라고 할 수 있다. 따라서 사회서비스를 분석하거나 또는 유용성에 초점을 맞추기보다는 운영과정을 평가하는 목적이 더 크다고 할 수 있다.

최재성(2001)은 이러한 평가모형의 이론적 토대를 목표중심 모델과 체계이론 모델로 분류하였는데, 목표중심 모델(goal model)은 공식적 모델을 어느 정도 달성했는가에 초점이 맞춰지며, 목표설정을 얼마나 기술적으로 명확하게 할 수 있는가와 이에 대한 객관적 사정이 가능한지의 여부가 관건이다. 체계이론 모델(system theory model)은 조직을 생명을 가진 하나의 개방체계로 보고 생존과 자원획득의 정도에 초점을 두어 평가하는 모델로서, 조직의 과정을 투입, 전환, 산출, 결과의 단계로 구분하여 ‘투입 대비 산출’ 혹은 결과의 비율을 통하여 효과성과 효율성을 사정하게 된다.

우리나라 사회복지시설 평가제도에서 평가지표를 살펴보면, 사회복지시설의 목표설정을 기술적으로 하여 객관적 사정을 하는데 초점을 맞추기보다는 조직과정의 투입, 산출, 결과 등의 단계로 구분하여 비교하고 있다. 따라서 우리나라 사회복지제도의 평가방법은 체계이론모델에 근거한 모니터링 평가방식임을 알 수 있다.

Ⅲ. 사회복지시설 평가 체계

1. 사회복지시설 평가의 근거

1998년 사회복지사업법의 개정으로 사회복지시설은 3년마다 1회 이상 입소정원의 적절성, 종사자의 전문성, 시설환경, 서비스의 만족도 등에 대해 평가를 받도록 법제화되었다. 구체적으로 사회복지사업법의 내용을 살펴보면 다음과 같다.

□ 사회복지사업법 제43조(시설의 평가)

① 보건복지부 장관 및 시ㆍ도지사는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 시설을 정기적으로 평가하며, 이를 시설의 감독, 지원 등에 반영하거나 시설거주자를 다른 시설로 보내는 등의 조치를 취할 수 있다.[개정 99.4.30, 2003.7.30][시행 2004. 7.31]

② 보건복지부 장관 및 시ㆍ도지사는 제1항의 평가결과에 따라 시설거주자를 다른 시설로 보내는 경우에는 제38조 제3항의 조치를 하여야 한다.[신설 99.4.30]

□ 사회복지사업법시행규칙 제27조(시설의 평가)

① 보건복지부 장관 및 시ㆍ도지사는 법 제43조의 규정에 의하여 3년마다 1회 이상 시설에 대한 평가를 실시하여야 한다.[개정 2000.1.26]

② 제1항의 규정에 의한 시설의 평가기준은 다음 각호와 같다.[개정 2000.1.26]

1. 입소정원의 적절성

2. 종사자의 전문성

3. 시설의 환경

4. 시설거주자에 대한 서비스 만족도

5. 기타 시설의 운영개선에 필요한 사항

③ 제1항의 규정에 의한 평가의 방법 기타 평가에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관이 정한다.

2. 사회복지시설 평가 연혁

년 도	평가주체	평가대상
1996 ~	서울시	․ 서울시 소재 사회복지관
1998 ~	서울시 보건복지부	․ 서울시 소재 재가노인복지시설 ․ 사회복지사업법』개정으로 3년마다 1회 이상 사회복지시설 평가 의무화
1999	보건복지부	․ 제1차 중앙평가 시작: 장애인복지관, 정신요양시설
2000	보건복지부	․ 전국 아동영아시설, 노인요양시설, 여성입소시설, 정신지체장애인시설, 부랑인시설, 사회복지관(사회복지관은 서울, 경기 제외)
2001	보건복지부	․ 노인양로시설, 아동양육시설, 장애인복지시설
2002	보건복지부	․ 제2차 중앙평가 시작: 장애인복지관(시 평가), 정신요양시설, 부랑인복지시설, 노인복지회관(시, 도 평가)
2003	보건복지부	․ 모자복지시설(시, 도 평가), 노인복지시설(시, 도 평가)
2004	보건복지부	․ 장애인복지시설(시, 도 평가), 아동복지시설
2005	서울시	․ 서울시 소재 노인종합복지관
2005 ~ 2007	보건복지부	※ 사회복지사업법시행령 제25조제3항 신설(2004.7.30)로 사회복지시설에 대한 평가업무의 위탁 근거 마련(용역사업→위탁사업으로 변경) 제3차 중앙평가: ○ 2005년 : 정신요양시설(55), 사회복귀시설(74), 부랑인복지시설(37), 장애인복지관(83), 노인복지(회)관 평가지표 개발 ○ 2006년 : 사회복지관(261), 노인생활시설(224), 노인복지(회)관(74) ○ 2007년 : 아동복지시설(260), 장애인생활시설(231 ; 28개는 서울시 평가) 평가, 장애인직업재활시설 평가지표 개발
2005 ~	보건복지부	․ 제4차 중앙평가 시작: 장애인복지관, 정신요양시설, 부랑인복지시설,

※ 시설종류별 평가대상은 설립년수가 3년 이하인 시설, 결핵, 한센장애인시설 및 성폭력ㆍ가정폭력시설 등 여성가족부 이관시설 약 200개소 제외(2008년부터는 정부조직법 개정으로 보육ㆍ가족업무가 보건복지가족부로 이관됨에 따라 모ㆍ부자복지시설 등 약 100개소 포함)

<표 1> 연차별 평가완료 사회복지시설 현황 (2007년 12월 현재)

구분 종별		총 시설수	평가완료시설
			1차				2차				3차
			소계	1999	2000	2001	소계	2002	2003	2004	소계	2005	2006	2007
시설/사회복지관		3,789	1,133	95	519	459	1,186	145	581	460	1,470	249	730	491
시 설		2,645	812	59	234	459	795	88	247	460	1,038	166	381	491
아동	소 계	793	272		28	244	261			261	260			260
	영아	53	28		28		16			16	9			9
	육아	656	210			210	220			220	226			226
	직업훈련	12	5			5	4			4	3			3
	보호치료	18	6			6	6			6	6			6
	자립지원	37	13			13	12			12	12			12
	일시보호	17	10			10	3			3	4			4
노인	소 계	632	145		60	81	191		191		296		296
	양로	228	85			85	82		82		61		61
	실비양로	4									4		4
	요양	244	60		60		88		88		96		96
	실비요양	13									13		13
	전문요양	71					21		21		50		50
	노인복지회관	72									72		72
여성	소 계	258	117		61		56		56		85		85
	모자보호	151	74		37		37		37		40		40
	모자자립	12	5		2		3		3		4		4
	모자일시	35	13		5		8		8		14		14
	미혼모	42	16		8		8		8		18		18
	선호보호	18	9		9						9		9
장애인	소 계	616	186		52	134	199			199	231			231
	지체장애	100	39			39	31			31	30			30
	시각장애	35	11			11	12			12	12			12
	청각언어	37	14			14	11			11	12			12
	지적장애	212	52		52		74			74	86			86
	중증요양	221	70			70	65			65	86			86
	장애영유아	11					6			6	5			5
정신요양		169	59	59			55	55			55	55
사회복귀		74									74	74
부랑인	소 계	103	33		33		33	33			37	37
	부랑인	103	33		33		33	33			37	37
	부랑아
복지관	소 계	1,144	321	36	285		391	57	334		432	83	349
	사회복지관	968	285		285		334		334		349		349
	장애인복지관	176	36	36			57	57			83	83

(주) 1) 설립년수가 3년 이하인 시설, 결핵, 한센장애인시설 및 여성부 이관시설(성폭력시설 등)은 제외

3. 사회복지관 평가 결과

2006년 사회복지관 평가의 경우 서울을 제외한 전국 261개 사회복지관은 부산과 경기에 47개소(18.01%)와 38개소(14.56%)로 가장 많이 입지되어 있었으며, 울산과 제주에 각각 3개소(1.15%)로 가장 적은 입지 분포를 보였다. 각 유형별로는 가형 84개소(32.18%), 나형 142개소(54.41%), 다형 35개소(13.41%) 였는데, 지역별 유형분포는 부산, 대구, 경남지역은 가형이 가장 많았고, 그 외 지역은 나형의 유형이 가장 많았으나, 전북지역은 나형과 다형이 6개소(2.30%)로 동일한 분포를 보였다. 2003년 평가와 비교해보면 244개 기관에서 261개 기관으로 총 17개 기관이 증가하여 6.97%의 증가를 보였는데, 경기와 경남이 각각 4개 기관이 늘어나 가장 많은 증가를 보인 반면, 울산, 충북, 전북 등은 각각 2개 또는 1개 기관이 감소한 것을 볼 수 있다

전국 사회복지관의 평가결과를 종합해보면, 총점기준으로 80점이상～90점미만 및 70점이상～80점미만 구간에 각각 100개소(38.31%)와 91개소(34.87%)의 기관이 밀집하여 분포하고 있었다. 각 영역별로 가장 많은 기관 분포 점수구간은 ‘조직 및 시설관리(A)’ 90점이상～100점미만(113개소, 43.30%), ‘인적자원관리(B)’ 70점이상～80점미만(80개소, 30.65%), ‘재정(C)’ 70점이상～80점미만(97개소, 37.16%), ‘프로그램(D)’ 80점이상～90점미만(104개소, 39.85%), ‘지역사회관계(E)’ 80점이상～90점미만(91개소, 34.87%), ‘평가팀 종합소견(F)’ 100점(68개소, 26.05%)으로 나타났다(<표 2> 참조).

<표 2> 사회복지관 평가결과 개요

	20점이상 ～30점 미만	30점이상 ～40점 미만	40점이상 ～50점 미만	50점이상 ～60점 미만	60점이상 ～70점 미만	70점이상 ～80점 미만	80점이상 ～90점 미만	90점이상 ～100점미만	100점	계
총점	-	1 (0.38)	7 (2.68)	8 (3.07)	29 (11.11)	91 (34.87)	100 (38.31)	25 (9.58)	-	261 (100.00)
A.	-	-	-	9 (3.45)	12 (4.60)	30 (11.49)	75 (28.74)	113 (43.30)	22 (8.43)	261 (100.00)
B.	-	3 (1.15)	15 (5.75)	21 (8.05)	46 (17.62)	80 (30.65)	79 (30.27)	17 (6.51)	-	261 (100.00)
C.	10 (3.83)	6 (2.30)	8 (3.07)	30 (11.49)	40 (15.33)	97 (37.16)	39 (14.94)	25 (9.58)	6 (2.30)	261 (100.00)
D.	-	4 (1.53)	3 (1.15)	9 (3.45)	33 (12.64)	66 (25.29)	104 (39.85)	40 (15.33)	2 (0.77)	261 (100.00)

	20점이상 ～30점 미만	30점이상 ～40점 미만	40점이상 ～50점 미만	50점이상 ～60점 미만	60점이상 ～70점 미만	70점이상 ～80점 미만	80점이상 ～90점 미만	90점이상 ～100점미만	100점	계
E.	2 (0.77)	6 (2.30)	4 (1.53)	19 (7.28)	39 (14.94)	63 (24.14)	91 (34.87)	36 (13.79)	1 (0.38)	261 (100.00)
F.	1 (0.38)	3 (1.15)	7 (2.68)	4 (1.53)	31 (11.88)	23 (8.81)	65 (24.90)	59 (22.61)	68 (26.05)	261 (100.00)

※ A(조직 및 시설관리), B(인적자원관리), C(재정), D(프로그램), E(지역사회관계), F(평가팀 종합소견).

사회복지관 총점평균은 최소 36.07점에서 최대 95.50점으로 평균 78.02점이었으며, 각 영역별로는 ‘조직 및 시설관리(A)’ 평균 87.69점, ‘인적자원관리(B)’ 평균 73.61점, ‘재정(C)’ 평균 71.61점, ‘프로그램(D)’ 평균 79.40점, ‘지역사회관계(E)’ 76.48점, ‘현장평가 종합소견(F)’ 평균 85.48점으로 나타났다(<표 3> 참조).

<표 3> 사회복지관 평가결과 점수 개요

	시설수	최소값	최대값	평균	표준편차
총점평균	261	36.07	95.50	78.02	10.82
조직 및 시설관리(A)	261	50.00	100.00	87.69	10.74
인적자원관리(B)	261	32.64	94.79	73.61	12.89
재정(C)	261	25.00	100.00	71.61	16.51
프로그램(D)	261	35.47	100.00	79.40	11.70
지역사회관계(E)	261	27.78	100.00	76.48	13.91
현장평가 종합소견(F)	261	25.00	100.00	85.48	15.39

※각 영역별 점수는 100점 환산 점수임.

4. 사회복지관 평가결과의 2003년/ 2006년 비교

1) 지표수 및 배점의 변화

2003년 평가와 2006년 평가간에는 총 10점의 배점 감소가 발생하였으며, 지표의 수는 2003년 60개 지표에서 2006년 61개 지표로 1개의 증가를 보였다. 그러나 이용자만족도(G)의 7개 지표는 전수조사를 실시했던 2003년 평가와 달리 일부 표본추출된 사회복지관에 적용되었기에 실질적으로는 54개 지표로 6개의 지표가 감소하였다고 볼 수 있다.

2006년의 평가지표를 각 영역별로 보면, 기존의 ‘조직 및 시설관리(A)'가 9개 지표(9점)에서 ’시설 및 조직관리(A)'의 8개 지표(8점)로, 총 1개 지표(1점)가 감소되었다. ‘인적자원관리(B)'와 ’근무여건(C)'은 ‘인적자원관리(B)'로 통합되면서 기존 13개 지표(40점)가 12개 지표(24점)로, 총 1개 지표와 6점의 배점이 축소되었다. ‘재정관리(D)'는 4개 지표(8점)에서 ’재정(C)' 2개 지표(4점)로 바뀌어 2개 지표(4점)가 감소되었다.

반면에 ‘프로그램(E)'과 ’지역사회관계(F)'는 각각 5점과 8점이 증가되었는데, 비록 지표수는 동일하지만 영역의 가중치를 높임으로써, 시설이나 조직, 인적자원 등 기본적인 인프라보다는 프로그램 및 지역주민과의 교류 등 지역사회 내에서의 사회복지관 활동과 역할에 주목하고자 노력하였다. 또한 2006년 평가에서는 새롭게 총 3점에 해당하는 ‘평가팀 종합소견(F)'영역을 신설하여 현장평가위원의 위상과 책임성을 높이고자 하였으며, ‘이용자만족도(G)'는 2003년과 달리 배점을 부여하지 않았다(<표 4> 참조).

<표 4> 2003년과 2006년 평가지표 및 배점 변화 비교

2003				2006				배점증감
영역	지표수	배점		영역	지표수	배점
계	60	110		계	61	100		-10
조직 및 시설관리(A)	9	9		시설 및 조직관리(A)	8	8		-1
인적자원관리(B)	9	18		인적자원관리(B)	12	24		-6
근무여건(C)	4	12
재정관리(D)	4	8		재정(C)	2	4		-4
프로그램(E)	20	38		프로그램(D)	20	43		5
지역사회관계(F)	9	10		지역사회관계(E)	9	18		8
-	-	-		평가팀 종합소견(F)	3	3		3
이용자만족도(G)	5	15		이용자만족도(G)	7	-		-15

※ 2003년은 기관이 불리하다고 판단되는 총 3점의 지표에 한해 와일드카드를 적용할 수 있었음.

※ 2006년 ‘이용자만족도’는 전체 기관의 30%를 표본추출하여 실시하였으며, 평가배점에는 포함되지 않음.

2) 평가결과 비교

2003년 평가결과와 2006년 평가결과를 비교하면, 총점 기준으로 평균 0.77점의 점수하락을 보였다. 가장 큰 점수변동을 보인 영역은 ‘재정(D)' 영역으로써, 평균 9.43점의 점수가 하락하였으며, 다음으로는 ’인적자원관리(B)' 영역이 평균 6.09점의 점수상승이 발생하였다.  ‘지역사회관계(E)' 영역과 ’프로그램(D)' 영역은 각각 은 4.16점과 1.37점의 점수하락을 각각 보였으나, ’시설 및 조직관리(A)' 영역은 평균 2.01점의 점수가 상승하였다(<표 5> 참조).

<표 5> 2003년과 2006년 평가결과 비교

영역			년도별 총점			2003년대비 상승점수
2003년	2006년		2003년	2006년
총점			78.82	78.05		-0.77
조직 및 시설관리(A)	시설 및 조직관리(A)		85.68	87.69		2.01
인적자원 관리(B)	인적자원관리(B)		81.10	73.71		6.09
근무여건(C)			54.14
재정관리(D)	재정(C)		81.04	71.61		-9.43
프로그램(E)	프로그램(D)		80.77	79.40		-1.37
지역사회관계(F)	지역사회관계(E)		80.64	76.48		-4.16
-	평가팀 종합소견(F)		-	84.48		-
이용자만족도(G)	이용자만족도(G)		85.40	-		-

※ 2003년 ‘인적자원관리(B)'와 ’근무여건(C)'의 평균점수(67.62점)를 2006년의 ‘인적자원관리(B)'와 비교함.

※ 2003년 평가결과는 한국보건사회연구원의 해당년도 사회복지시설평가 보고서를 근거로 함.

※ 2006년 평가에서는 ‘평가팀 종합소견(F)'이 신설되고, ’이용자 만족도(G)'가 제외됨.

Ⅳ. 제4차 사회복지시설평가 방향

1. 제4차 사회복지시설평가 개요

○ 평가주체 : 보건복지가족부(위탁기관), 시․도

○ 평가기간 : 2008. 4. 1 ～ 2010. 12. 31(3년)

○ 평가대상 : 평가년도 기준 3년 이전 설립 시설 전체

○ 평가 일정

평가년도	평가대상시설
2008년 (340개소)	○ 정신요양시설 : 60개소 ○ 사회복귀시설 : 120개소 ○ 부랑인복지시설 : 40개소 ○ 장애인복지관 : 120개소
2009년 (730개소)	○ 노인복지시설 : 224개소 ○ 노인복지(회)관 : 72개소 ○ 사회복지관 : 349개소 ○ 모ㆍ부자복지시설 : 85개소
2010년 (660개소)	○ 아동복지시설 : 260개소 ○ 장애인복지시설(직업재활시설 포함) : 400개소

※ 총 1,730여 개소(매년 평균 570여 개소 평가)

2. 제4차 사회복지시설평가의 특성

제4차 사회복지시설평가는 그동안 3차에 결친 사회복지시설평가의 경험을 토대로 앞으로 사회복지시설평가의 나아갈 방향을 설정하고, 합리적이고 효율적인 운영모델을 제시해야 할 것이다. 2008년부터 실시되는 제4차 평가의 주요 특성들을 살펴보면 다음과 같다.

1) 사회복지시설서비스 최소기준안에 대한 검증 및 기준선 마련

○ 2006년 보건복지부에서 발표한 ‘사회복지시설서비스 최소기준안’을 반영해 4차 사회복지시설평가 수행시 평가지표를 보완하여 평가지표를 개발 및 평가를 수행함

○ 매년 현장평가완료 후 그 결과를 분석하여 최소기준의 각 지표에 대한 타당성 검토와 더불어 측정항목 추가, 삭제 등 조정과정을 거쳐 최소기준 측정항목을 확정하고 최소기준의 적정선을 도출해 냄

○ 일련의 과정을 통해 도출된 사회복지시설서비스 최소기준선에 대해 사회복지시설의 동의절차로써 공청회, 시설협회(연합회)관계자회의 등을 통해 사회복지시설서비스 최소기준선에 대한 사회복지시설들의 합의를 이루어 향후 사회복지시설평가 운영모델에 적용함

2) 시설평가자료의 국가복지정보시스템과 연계

○ 매년 시설평가자료를 국가복지정보시스템과 연계하여 데이터베이스(DB)화 함으로써 시설평가자료를 시계열적으로 축적하여 시설평가업무의 효율화를 기할 뿐 아니라 우리나라 사회복지분야의 정확한 정책적 방향 제시를 위한 기본 정보를 제공하고자 함

3) 평가전담기구 설치 및 전담인력 배치

○ 사회복지시설평가는 2004년까지 용역사업으로 추진되어 평가를 수행하는 기관에서 지속적인 사업이 아닌 단일 용역사업으로 해당기관이 갖고 있는 역량을 집중시키지 못하게 됨에 따라 평가사업의 질적 저하를 가져올 수 있었고, 잦은 평가주체의 변경으로 사회복지시설 유형에 따라 평가지표를 수정ㆍ보완하는 과정에서 매년 다른 기준이 적용될 가능성이 있어 공통평가지표 등에서 일관성 유지가 매우 어려운 상황이었음

○ 이에 한국사회복지협의회는 위탁업무로 전환된 제3차 사회복지시설평가 업무수행을 위하여 부설 조직으로 ‘사회복지시설평가단’을 설치하고, 평가업무를 전담하는 연구 및 행정인력을 배치하여 시설평가에 관한 모든 과정을 종합적이고 체계적으로 추진, 관리하는 시스템 구축을 통해 평가주체의 전문성을 강화하였음

○ 제4차 사회복지시설평가에서도 사회복지시설평가를 위한 별도의 평가전담기구를 설치하고 평가전담 연구인력 및 행정인력 배치를 통해 시설평가업무 수행의 전문성을 강화하고 평가업무에 대한 역량의 집중을 통하여 평가업무를 효율적으로 수행할 것임

4) 시․도와 역할 분담 및 파트너십 구축

○ 지방분권화 이후 사회복지시설에 대한 지원과 지도․감독 권한이 대폭 지자체로 이양됨에 따라 사회복지시설평가에 있어서도 정부(평가수탁기관)와 시ㆍ도의 역할 분담 및 파트너십이 요구되고 있음

○ 정부(평가위탁기관)는 평가지표의 개발 및 수정ㆍ보완, 평가관련 교육, 평가결과에 대한 취합 및 분석 등의 역할을 맡고, 시ㆍ도는 평가위원의 선발, 현장평가실시, 평가결과에 대한 사후조치 등을 수행함으로써 정부와 시ㆍ도의 역할 분담을 통해 사회복지시설평가업무의 효율성을 높이고 이러한 일련의 과정들이 단절됨 없이 연속적으로 이루어질 수 있도록 파트너십을 구축함

○ 정부와 시ㆍ도의 협력적 파트너십 구축을 위해서는 정부의 과거 상의하달 방식은 지양하고, 평가수탁기관이 이들의 완충제로서의 역할을 담당해야 함

5) 평가대상시설에 대한 사후관리 강화

○ 시설평가의 궁극적인 목적은 사회복지시설의 수준을 더 나은 방향으로 향상시키는데 있으므로 평가대상시설에 대한 사후관리는 두 가지 차원에서 이루어져야 함

○ 우선, 우수평가시설에 대하여는 우수시설로써 자리매김하기 위한 그간의 노력과 수고를 보상하는 차원에서 다양한 인센티브를 개발하여 제공하고, 시설의 수준이 더 발전할 수 있는 여건 조성 및 지원이 이루어져야 함

○ 우수시설에 대한 인센티브는 해당시설에 대한 인센티브와 시설직원에 대한 인센티브로 구분할 수 있으며 시설에 대한 인센티브는 지자체를 통하여 지급하고 시설직원에 대한 인센티브는 중앙에서 지급함

○ 반면, 미흡평가시설에 대한 각종 처벌적 조치보다는 시설평가결과에 대한 적절한 분석을 통하여 원인규명을 하고 적절한 해결책을 함께 모색해 주어야 함. 여기에는 물론 저조한 평가결과에 따른 불이익을 주어야 하겠지만 시설의 수준을 일정수준 이상으로 향상시킬 수 있는 동기부여와 더불어 적절한 지원도 병행되어야 할 것임

○ 아울러, 지방분권화라는 복지패러다임의 변화에 따라 평가결과에 대응하는 사후관리에 있어 지자체와의 연계가 필요하며 지역실정에 맞는 맞춤식 사후관리를 수행해야 함

○ 특히, 현장평가 완료후 현장평가를 수행한 평가위원들을 대상으로 간담회를 개최하여 실제로 사회복지시설의 수준을 향상시키기 위해 시설평가에 반영되어야 할 사항과 정부 및 지자체의 정책방향 등에 대한 평가위원들의 의견을 청취할 수 있는 기회를 마련함

Ⅴ. 사회복지관 평가의 문제점과 발전방안

전국적으로 사회복지시설 평가가 시작된 지 10년차가 되었다. 1998년 사회복지사업법의 개정을 통해 보건복지부장관 및 시‧도 지사는 3년마다 1회 이상 시설에 대한 평가를 실시토록 하였다. 그 결과 1999～2001년까지 전국적으로 사회복지시설에서 평가가 이루어졌고, 2002년부터 2004년까지는 제2차 평가가 완료되었다. 2005년부터 제3차 평가가 실시되어 2006년 사회복지관도 평가를 받았다.

그동안 사회복지시설 평가에 대한 많은 문제점과 한계점이 지적되어 왔음에도 불구하고, 나름대로 사회복지 현장의 발전에 기여하고 있다는 중론으로 계속되고 있다. 사회복지시설의 평가는 공공부문에 대한 사회적 책임성과 효과성 제시를 요구하는 사회적 압력에 의해 시작되었다고 할 수 있다. 또한 사회복지시설 이용자 및 거주자의 인권에 대한 사회적 인식 이 증대됨에 따라 이를 증명해낼 수 있는 기제가 필요하게 된 것도 평가제도 도입의 배경이라고 할 수 있다.

제3차 평가가 실시되고 있음에도 불구하고 여전히 평가지표 및 평가방법, 평가관련 전문인력의 확보, 평가관련 예산 확보, 평가주체, 인센티브제도 등에 대한 문제가 해결되지 못하고 있는 실정이다. 이러한 사회복지시설 평가의 문제와 과제를 가장 적나라하게 보여주는 영역이 사회복지관이다. 우리나라 사회복지 현장에서 가장 많은 전문인력이 집중되어 있고, 숫적으로도 가장 많은 시설 유형이기 때문에 평가과정에 다양한 논쟁이 발생하고 있다. 한편으로는 그러한 치열한 논의가 있었기 때문에 평가지표나 방법에 있어 현실적인 한계 속에서도 사회복지관 평가가 타 사회복지시설 평가에 비해 가장 선도적인 모습을 보이고 있다.

1. 2006년 사회복지관 평가의 문제점

평가체계가 보다 정교해질 필요가 있다. 2006년 평가를 통해 들어난 사회복지시설 평가제도의 문제점은 다음과 같은 내용들로서, 이러한 내용들이 차기 평가에서는 발전적으로 개선되어야 한다.

1) 표준성 미비

평가제도의 성공적인 수행을 위해서는 평가자의 입장에서는 평가체계의 구축, 평가인력의 훈련, 평가예산의 확보가 우선되어야 한다. 피평가기관의 입장에서도 서류 등 문서화작업이 되어 있으며 정직하게 평가에 임해야 한다. 하지만 현재 표준매뉴얼도 제대로 구축되어 있지 않는 상태이며 자의적 해석, 주관적 판단, 지나친 긍정적 평가 등의 문제가 있었다.

2) 고유성(locality)의 미반영

사회복지시설들을 비교할 때 수량적으로 나타난 결과만을 가지고 단순 비교하는 것은 매우 위험하다. 즉, 사회복지기관의 설립연도, 재정도, 위치, 크기, 설립목적 등 그 기관의 고유성(locality)이 평가체계에 반영이 되지 않는다면 공정한 평가가 이루어지기 어렵고 많은 시설들이 평가결과에 불만을 가질 수밖에 없다. 대도시와 지방의 격차를 인정하지 않고 획일적인 평가가 이루어진다면 평가 결1과에 따르는 인센티브의 적용이 비록 긍정적인 인센티브라고 해도 그 격차를 더욱 심화시키는 결과를 낳을 것이다.

3) 평가 팀 간의 격차

이번 평가에서도 가장 크게 문제가 되었던 것이 평가 팀 간의 기준점의 차이였다. 평가 팀 간의 격차문제로 인해 어떤 팀에서 평가를 받는가에 따라 평가결과에 차이가 있을 수 있기 때문이다. 촉박한 일정 속에서 평가가 진행되고, 경우에 따라서는 평가위원들의 대상으로 한 현장평가 교육이 충분히 이루어지지 않아 평가 팀 간의 격차문제는 예상보다 심각할 수 있다. 평가 위원으로 위촉되는 교수, 공무원, 사회복지관장 모두 평가에 투입되는 시간으로 인해 본업에 지장을 주게 되어 사양하는 경우가 발생하고 이러한 부담으로 평가위원 확보가 어려운 상황이다.

4) 전담기구의 미설치로 전문적 평가역량의 미흡

평가별로 평가시행기관이 상이하고 각 평가시행기관 역시 전문적인 평가역량을 갖출 수 있는 자원 및 예산을 확보하고 있지 못하고 있는 실정이다. 또한 평가기준의 지속적인 수정․보완, 평가대상기관에 대한 교육, 평가결과의 신속한 발표 및 환류 등 평가제도 운영에 필요한 조직 및 인력을 확보하지 못하고 있는 것은 문제이다. 평가제도의 발전적 운영에 필요한 전담기구가 설치되어 있지 않아 평가제도의 운영에 소요되는 한정적 자원이 분산되어 안정적인 제도운영 능력을 육성하지  못하고 있는 결과이다. 그 결과 상시 평가체계를 갖추지 못하고 있으며 매년 공모를 통하여 평가수행기관을 선정하여 실시하는 관계로 매 평가 때마다 새로이 평가위원을 위촉하는 등 평가시행의 연속성 및 효율성이 저하되고 있음

5) 사후관리체계의 미흡

평가항목은 원칙적으로 계속성을 유지하여 안정성을 확보함으로써 연도별 시설별로 갱신정도의 비교가 가능하도록 해야 한다. 그러나 현재의 평가체계는 평가 이후의 시설 운영에 대한 지원 방안 등 사후 관리지원체계가 미비하여 평가를 위한 평가라는 비판을 받고 있다. 정부가 사회복지시설 평가결과를 자원의 차등분배의 근거로 사용함으로써, 시설종사자들이 평가를 시설운영 및 서비스 개선의 기회라기보다는 일종의 감사로서 인식하게 되었다. 그 결과 경쟁과 위화감을 조성하여 사회복지사가 본연의 업무보다 평가준비에 더 치우치는 업무 혼선의 결과를 가져오고 있다. 사회복지관 운영 개선에 대한 유인 구조 즉, 시설 전반의 상향평준화를 유도하는 시책이 미흡하고, 평가시설에 대한 지속적인 슈퍼비전 제시가 미흡한데 이것은 사회복지 현장에서 사회복지시설 평가에 대한 주요 불만사항이 되고 있다.

2. 사회복지관 평가 개선 방안

2006년 평가의 문제점을 근거로 앞으로 사회복지시설 평가의 발전을 위해 다음과 같은 사항들이 개선되어야 한다.

첫째, 사회복지서비스의 책임성의 기준과 내용이 명확해야 한다. 오늘날 책임성은 모든 비영리조직에 있어 핵심적인 가치이며 기준이라고 할 수 있다. 사회복지조직의 책임성이 검증되면 자연적으로 그 조직에 대한 사회적 신뢰가 높아질 것이고, 그 조직에 소속되어 있는 전문가들에 대한 인식도 좋아져 사회적인 후원이나 지지가 향상될 것이다.

사회복지서비스의 책임성은 성과 제시의 정확성에 달려 있다. 따라서 성과 제시는 사회복지서비스 업무의 일상적인 과업으로 인식하고 보다 적극적인 자세로 임할 필요가 있다. 지금까지 사회복지조직의 실무자들은 서비스의 효과성을 객관적으로 제시하는데 별로 성공적이지 못하였다는 지적을 받고 있다. 이는 과중한 업무로 인해 당장의 주어진 과업을 실행하는 것만으로도 바쁘기 때문에 체계적으로 성과를 제시할 여유가 없었기 때문일 수 있다. 그러나 부분적으로는 실무자들의 프로그램에 대한 분석적 사고의 결여에서 기인한다고 할 수 있다. 어느 전문직이고 개입 과정에 대한 인과관계를 추론하지 못하면 전문성을 인정받을 수 없다.

이를 위한 사회복지관 내부적인 대책으로 프로그램의 기획(planning) 과정이 강조되어야 한다. 치밀한 기획은 불확실성의 감소, 합리적 기술제공, 외부의 정당성 확보, 광범위한 참여 촉진 등을 확보할 수 있다. 인간의 문제가 복잡해짐에 따라 문제를 해결하고자 하는 상담기관들은 문제의 다양한 원인들을 가정하고 철저한 개입전략을 수립할 필요가 있다. 이러한 기획과정은 서비스에 관한 전달체계 계획을 공개하고, 서비스의 목표와 수단이 공표됨으로써 사회적 인정과 합의를 도출하는데 많은 사람들을 참여시킬 수 있다.

물론 사회복지조직의 특성상 조직에서 일어나는 모든 일들이 계량적으로 측정될 수 있는지가 항상 문제가 된다. 어떠한 평가도 인간관계의 모든 측면을 측정할 수는 없기 때문이다. 그러나 과거보다는 훨씬 많은 것을 측정하고 계량화할 수 있는 도구들이 개발되고 있다. 따라서 평가가 적절하게 설계되고 이행되면 서비스의 질을 향상시키고 효율성을 높일 수 있는 자료로 매우 유용하게 활용될 수 있다.

성과에 대한 정확한 이해는 관련 정보의 질과 적절성, 양에 달려있는데, 정보가 불충분하고, 모호할 때 그만큼 성과에 대한 정확한 측정은 어려운 것이다. 따라서 사회복지조직들은 적절한 양질의 정보를 최대한 확보는 노력이 있어야 한다. 또한 책임성에 대한 평가가 제대로 이루어지기 위해서는 측정도구가 적절해야 한다. 측정도구가 갖추어야 할 기준은 타당성, 신뢰성, 용이성, 시의성, 포괄성, 간결성 등의 기준을 충족하여야 하며, 동시에 자료수집의 비용이나 통제가능성의 문제도 고려되어야 한다. 이러한 것들을 잘 활용하기 위해서는 관련 인력들이 프로그램 개발과 평가 및 사회조사에 대한 지식과 기술을 갖추고 있어야 한다.

둘째, 사회복지관 평가지표들이 사회복지서비스의 전문성, 책임성, 효과성을 반영할 수 있어야 한다. 구체적으로 사회복지관의 평가지표에 반영해야 할 내용들은 다음과 같다.

① 사회복지관 서비스의 전문성을 담보하여야 한다. 현재 사회사업의 전문성을 위협하는 다양한 도전들이 나타나고 있다. 따라서 사회복지관에서 제공되는 서비스는 비전문적인 기관에서 제공되는 서비스에 비해 효과성이 탁월한 내용으로 구성되어야 한다. 이를 위해서는 전문사회복지사의 확보와 이들에 대한 훈련과 재교육가 확대되어야 한다. 따라서 관장을 포함한 사회복지인력 및 보수교육에 대한 평가지표가 강화되어야 한다.

② 사회복지관의 책임성을 높일 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 책임성이란 사회복지관이 수행하는 사업에 대한 정당성을 설명하고 제시할 수 있는 능력을 의미한다. 따라서 사회복지관에서 진행된 프로그램의 효과성을 평가할 수 있는 지표들이 치밀하게 설정되어야 한다.

③ 사회복지관은 주민의 참여를 높일 수 있는 방안을 강구하여야 한다. 전통적으로 사회복지관은 주민의 적극적인 참여를 강조하여 왔다. 주민참여의 원칙을 강조하여 연대의식과 공동체의식을 강화해 나가는 방향으로 나가야 한다. 이를 위해 평가에서는 주민들의 참여가 강조되어야 한다. 또한 지역사회의 욕구를 반영하는 프로그램이 제공되었는지를 확인 할 수 있어야 한다.

④ 지역사회서비스의 연계, 조정, 통합의 역할을 강화하여야 한다. 현재 복지관들은 직접적인 서비스를 제공하는 기능에만 치중하고 있으며 지역 내의 서비스를 조정하거나 서비스 계획에 있어서 다른 기관과의 협의나 연계의 기능은 매우 약한 편이다. 이로 인해 서비스의 중복, 분산화, 파편화 등의 문제점들이 발생하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 사회복지관 평가지표에 지역사회 공식 및 비공식 서비스공급자들의 네트워크, 서비스의 연계 등의 항목이 강화되어야 한다.

셋째, 평가는 사회복지관 지원의 충분성이 전제되어야 한다. 정부가 평가를 통해 지역사회 이용시설의 기능과 역할을 정비하고, 지역사회의 문제와 욕구에 대응하기 위한 복지서비스를 충분히 제공할 수 있도록 사회복지기관의 재정 안정화를 도모하며, 사회복지기관의 책임성과 전문성을 향상시키는 지원정책을 활성화시킬 필요가 있다. 사회복지관이 지역사회복지의 최일선 조직으로서의 역할을 제대로 수행할 수 있도록 하기 위해서는 다음과 같은 방안이 모색되어야 한다.

① 재정적으로 열악한 지역사회 사회복지시설 및 기관의 상황을 극적으로 전환시켜줄 대책이 요구된다. 평가를 통해 사회복지관의 경우 투명하고 경쟁력 있는 시설로서의 체질개선을 요구하기 전에 그동안 사회복지관이 적은 예산으로 얼마나 많은 복지업무를 담당해왔는가를 인정하여야 한다. 지금까지 한국의 사회복지는 사회복지 인력의 저임금을 담보로 발전해 왔다. 한국의 사회복지가 이나마 지탱되어온 것은 저임금과 열악한 근무 환경에도 불구하고 우리 사회 소외계층의 삶의 질 향상을 위해 몸 바쳐 희생한 사회복지관 사회복지인력의 노고와 희생이 있었기 때문이라는 사실을 정부와 관료들은 분명히 인식해야 한다.

② 사회복지관의 지역사회중심 사회복지서비스 공급기관으로서의 위상 확립의 문제이다. 기존 우리나라 민간 사회복지기관은 전적으로 관에 종속된 구조적 한계를 지녀왔다. 이로 인한 사회복지 서비스의 전문성과 유연성이 심하게 훼손되어 왔다. 이제 지방분권적 복지시스템의 구축에 따라 사회복지관은 기초자치단체 사회복지 공공조직 및 인력에 종속되는 결과를 나을 수 있다. 이러한 종속적 구조틀 속에서는 민간의 전문적이고 유연성 있는 서비스체계가 구축될 수 없다.

③ 사회복지관 전문인력에 대한 전문성과 지위 문제를 해결할 수 있는 대책이 있어야 한다. 지역사회에서 분출하는 다양한 욕구를 효과적으로 충족하기 위해서는  인력이 중요함을 모두가 인정하고 있다. 그럼에도 불구하고 사회복지인력에 대한 전문성 강화를 위한 지원은 지나치게 소극적이다. 아무리 훌륭한 복지정책이 마련된다 할지라도 일선에서 서비스를 전달하는 인력에 대한 지원체계가 마련되지 않으면 국민들의 사회복지서비스 만족도는 향상되지 않는다. 따라서 각 지자체는 공익을 담당하는 사회복지관 사회복지인력의 처우와 신분보장, 보수교육에 대한 대책을 세워야 한다.

④ 지역사회 복지자원의 네트워크의 중심적인 역할을 할 수 있어야 한다. 지역사회복지가 효율적으로 이루어지기 위해서는 지역 내에서 공공기관, 기업, 사회복지기관, 시민단체, 종교기관 등이 효율적인 네트워크를 갖추어야 한다. 이를 통해 지역사회복지 증진을 위한 민간의 참여기반을 마련하고 지역 내 복지문제를 해결하기 위한 민주적 의사소통 구조를 확립하여야 한다.

3. 평가인증제 도입 필요성

사회복지시설 평가의 문제점을 극복하고 평가의 효과성을 높이기 위해 평가인증제의 도입 필요성이 제기되고 있다. 이에 2006년 사회복지관 평가 결과 평가인증제 도입을 결론적으로 제시하고자 한다.

1) 평가인증제도의 의의

평가인증제도란 사회복지시설에 대한 운영 및 서비스제공의 준칙(standards)을 설정하고, 이를 근거로 평가기준을 마련하여 전문가들에 의한 정기적 평가를 실시하고, 인증(accreditation)을 해 주는 것을 의미하다. 인증결과에 따라 정부 및 민간지원단체는 신뢰할 수 있는 사회복지시설에 사업비 및 운영비 지원을 용이하게 할 수 있고, 인증을 못 받은 시설은 관리운영의 개선을 통해 인증을 받고자하는 노력을 경주하게 된다. 인증을 받지 못한 시설은 전문평가인증기구의 지속적인 자문과 지원을 통해 관리운영을 개선할 수 있어야하며, 이를 위한 별도의 지원프로그램을 개발․운영하여야 한다. 미국의 경우 이미 20여 년 전부터 이러한 평가인증제도를 도입하여 전문성과 책임성을 증진해 가고 있다.

전문평가인증제도 아래에서의 사회복지시설체계는 ‘품질중심’과 ‘고객중심’의 체제전환으로 그 특징이 압축된다. 이는 사회복지서비스에 대한 품질을 보장하고, 사회복지수혜자를 고객으로 인식하여 복지수혜자의 선택권을 확대해 간다는 의미이다. 따라서 우수한 품질의 서비스를 제공하지 못하는 시설, 이용자로부터 선택받지 못하는 시설은 복지서비스체계에서 지속적인 압박을 받을 수밖에 없게 된다. 복지서비스 제공자 간의 경쟁제고와 기존의 제공자중심의 복지체계가 이용자중심의 체계로 전환됨을 의미한다.

2) 사회복지 평가제도와 인증제도 비교

	평가제도	인증제도
심사	․ 일회성 심사를 통해 시설을 평가함 ․ 결과의 공표로 평가기관과 평가대상 시설과 관계가 종료됨	․ 인증심사 후에도 인증기관과 인증대상 시설이 사후 심사나 정기 진단을 통해 지속적인 관계를 유지함
사후진단	․ 평가 후 사후진단이 없음	․ 교육 및 자문을 제공하며 지속적인 연계와 정기적인 점검 실시
심사전문 인력	․ 전문 인력 교육이 거의 부재함 ․ 평가자 간 의견의 불일치가 높고, 평가인력 수준의 조정 체계가 미비함	․ 인증심사 전문 인력의 양성이 가능함 ․ 이들에 대한 정기적이고 지속적인 교육을 제공하여 심사의 객관성과 신뢰성을 높일 수 있음
지표	․ 시설 종별로 개발되어 있음 ․ 시설 간 비교가 불가능하고 전체 사회복지시설의 수준 파악이 불가능함	․ 시설 종별 간 비교를 가능하게 하는 공통지표와 서비스 종류에 따른 세부지표로 구성됨 ․ 시설 종별 간 비교가 가능하며, 서비스의 특수성을 감안한 심사가 가능함
절차	․ 평가지표 개발 → 자체평가 → 평가단 방문 평가 → 평가결과 통보 ․ 모든 과정이 단시일 내에 이루어져 평가대상 기관이 평가지표의 취지를 이해하고 적용할 시간이 부족함	․ 절차는 평가제도와 유사함 ․ 단, 준비된 지표를 미리 시설에 교육시키고 자문을 수행하여 시설 및 서비스의 총체적인 개선을 추구함
결과	․ 평가결과에 대한 정보의 접근성이 낮고 평가대상 기관별로 통보되지 않음 ․ 따라서 평가결과가 서비스 품질개선에 도움이 되지 않음	․ 인증결과는 피인증시설에 보고서로 통보되며 시설 및 서비스 개선을 위해 이용될 수 있음 ․ 인증 받은 기관: 지속적인 개선을 위한 보고서 제출 ․ 인증 받지 못한 기관: 인증을 위한 교육과 자문이 이루어짐 ․ 서비스 이용자: 평가결과 정보를 활용할 수 있음

3) 인증제도의 필요성과 효과

현행 평가제도의 문제점에 대한 불만이 높아지고 있는 상황에서 개선방안으로서의 인증제도의 도입은 평가대상기관의 불만을 줄이고, 궁극적으로 시설운영 및 서비스의 지속적인 품질향상에 기여할 수 있다. 인증제도는 다음과 같은 면에서 기존 평가제도의 한계를 극복할 수 있다.

첫째, 인증제도는 평가업무의 통일성이 기할 수 있는 장점이 있다. 현재 중앙평가와 시․도별 평가가 제각기 독립적으로 추진되고 있는데 이것은 예산의 낭비이며 업무 중복의 문제가 발생한다. 전문 인증기관을 통해 평가를 통합하고 체계적인 평가를 실시함으로써 이러한 문제를 해결할 수 있을 것이다.

둘째, 지역의 특수성을 반영할 수 있다. 지역별로 사회복지시설이 처한 상황이 서로 다른 현실에서 현재 중앙주도의 평가는 지역의 특수성을 반영하지 못하고 있고, 이는 심사의 공정성에 대한 불만의 요소가 되고 있다. 이와 같은 문제는 공정한 제3의 전문심사기관이 지역의 특성을 반영한 심사를 실시함으로써 해결될 수 있다.

셋째, 평가팀의 전문성과 일관성을 유지할 수 있다. 상시적인 인증기관체계를 중심으로 평가인증 전문인력을 양성하여 전문성을 높이며, 전문인력들이 일관된 기준을 갖고 연중 평가인증을 실시함으로써 평가팀간의 격차 문제를 극복할 수 있을 것이다.

넷째, 평가인증제도의 효과는 다음 표와 같이 정리할 수 있다.

사회 복지 시설 측면	시설중심에서 이용자중심으로	사회복지시설 종사자들이 서비스의 품질향상 면에서 이용자 만족을 위해 적극적으로 노력하게 됨
	고객만족을 위한 경영의 기초 확립	업무의 표준화 및 기준의 수립 → 효과적인 업무수행체계가 수립되고 이는 고객만족 경영의 토대가 될 수 있음
	책임과 권한의 명확성	일반적일 절차 수립 및 이용 → 업무영역이 구체적으로 정해지고 , 책임성이 제고되며, 수평적 업무협조가 이루어짐
	조직관리의 용이성	현실적, 실질적인 규칙 수립 → 업무처리가 일관성 있게 수행되고, 업무의 투명성이 높아지며, 업무의 흐름을 쉽게 파악할 수 있음
	직원 간 의사소통 향상	업무 향상을 위한 부서 간 또는 직원 간 의사소통이 원활해짐
	직원 윤리 향상과 지속적 개선	시설 종사자들이 서비스 품질에 대한 마음자세가 심어지며 이를 위한 지속적 개선이 이루어짐
	시설의 이미지 향상	인증서를 취득한 시설은 기준에 만족하는 내부체계가 구축되어 있고, 업무가 체계적이며 추명하다는 증거를 갖게 됨

서비스 이용자 측면	안전하고 효율적인 서비스를 제공받음	서비스 이용자들은 인증을 통과한 안전하고 효율적인 서비스를 제공받게 될 것이고, 서비스 선택권을 갖게 됨
	일반인들의 불신이 종식됨	사회복지 시설에 대한 일반인들의 불신과 전문성의 의혹을 종식시킬 수 있음
복지 행정 측면	예산의 효율적 배분원칙의 근거로 활용	인증의 결과를 통해 공공재원의 효율적 사용에 대한 근거가 마련되고 예산의 효율적 배분원칙의 근거로 활용될 수 있음
	각 시설의 특성에 맞는 지도, 감독	인증제도의 결과는 해당 행정영역에서 시설 및 서비스를 객관적으로 판단할 수 있는 자료로 이용되며, 이에 따라 적절한 조치를 취할 수 있는 근거자료로 이용됨
	위탁 심사 및 재계약 시 결정 자료로 사용	인증 결과는 위탁 심사 및 재계약 시 결정 자료로 사용될 수 있으며, 시설과 행정기관 간의 신뢰 근거가 될 수 있음

그동안 사회복지관은 국가에서 위임한 지역사회복지 수행의 중심기관으로 우리나라 민간사회복지의 핵심적 역할을 담당해왔다. 그러나 사회환경이 급변하면서 사회복지관의 위상과 기능에 있어서 다양한 도전을 받고 있다. 또한 사회복지의 수요가 급증하고 지역주민들의 욕구 수준도 높아지고 있는데 반해 국가로부터 그에 상응하는 충분한 지원이 이루어지지 못하여 예산 확보의 어려움이 지속되고 있다. 특히 시장친화적인 능동적 복지를 강조하는 신정부의 이념적 성향을 볼 때, 사회복지관을 포함한 민간사회복지계는 정부의 예산을 확보하는데 더 어려움을 가질 수 있다. 이러한 와중에 주민자치센터 및 자원봉사센터의 설립, 지역사회복지협의체 구성, 통합서비스 전달체계 구축을 통한 지역복지문화센터의 설립, 건강가족지원센터의 설립 등 지역사회 중심의 사회복지공급 체계가 다양해지는 커다란 변화가 예상되고 있다. 앞으로 사회복지관의 평가는 사회복지관의 위상을 제고해주는 방향으로 이루어져야 한다. 따라서 2009년에 실시될 사회복지관 평가를 통해 성과를 제대로 제시하고, 사회복지관의 새로운 위상을 확보해나가는 계기로 삼아야 할 것이다. 나아가서 제5차 평가에서는 인증제와 평가를 선택할 수 있도록 하여 인증제도로의 전환을 꾀해야 할 것이다.

제5기획주제 토론

사회복지관 평가의 과제와 전망

제 5 기획주제토론 (2008. 4)

제5기획주제 토론

안 용 완*

* 서울시사회복지관협회장 / 서울 가양7종합사회복지관장

먼저 이번 한국지역사회복지학회 2008춘계학술대회에 부족하지만 토론자로 초청하여 주신 표갑수 회장님을 비롯한 관계자 여러분께 감사드립니다.

오늘 ‘정무성 교수님께서 발표하신 ’사회복지관 평가의 과제와 전망‘이라는 주제 발표를 듣고 많은 부분 공감하고 동의하는 바입니다.

우선 주제발표를 읽고 느낀 점을 몇 가지 말씀드리고자 합니다.

첫째, 평가지표 및 평가방법, 평가위원의 전문성 확보 등 가장 중요한 부분에 대한 문제점이 여전히 존재하고 있다는 것이다.

평가의 가장 큰 목적은 서비스의 질 향상을 통한 사회복지 발전일 것이다. 이러한 필요성에도 불구하고 평가가 도입된 이후로 여전히 한계점을 보이고 있다. 특히 평가지표나 방법에 대한 사회복지관의 공감이 부족할 뿐 아니라 평가 위원들의 지나친 주관적 해석 및 학연, 지연 등으로 인한 긍정적 평가로 인해 평가 신뢰도가 떨어지고 있다.

둘째, 지역적 특성 내지 시설의 고유성을 반영하지 못하고 있다.

수량적으로 나타난 결과만을 가지고 단순 비교하는 자체가 위험한 발상일 것이다.

셋째, 평가결과가 복지관 운영에 잘 반영되지 않고 있다.

기관장의 의지나 기관운영의 필요에 의해서 평가 결과를 반영하는 곳도 있을 수 있지만 평가를 받기 위해 몇 달 전 부터 평가지표에 따라 평가준비를 하는 것은 본래의 평가취지와 부합되지 않다. 또한 평가 후 사후관리도 미비한 편이다.

이러한 문제점을 해결하기 위해 교수님께서 말씀하신 평가인증제에 대해 토론자로써 저의 의견을 말씀 드리겠습니다.

첫째, 평가인증제의 도입입니다. 인증제를 도입함에 따라 여러 가지 장점이 있다는 것을 우리 모두 알고 있으며 궁극적으로는 인증제를 실시하는 것에 대해 크게 이의를 제기 하지 않을 것이다. 그러나 중요한 점은 평가인증제를 도입하기에는 여러 가지 여건 상 아직 해결해야 할 과제가 있다는 것이다. 사회복지관은 대상자를 위해 사회복지 서비스를 계획하고 제공하고 평가를 통해 서비스의 질을 높이는 것이다. 따라서 단순히 인증제를 도입한다 하여 사회복지관 평가 시 제기된 구조적인 문제들이 해결된다는 보장은 없으며, 시설간의 재정·인적 등의 차이, 종합복지관과 단종복지관의 특성 차이 등을 고려해야할 것이다.

둘째, 평가인증제를 받기 위한 올바른 경쟁으로 인한 효과성도 있겠지만 오히려 평가 인증만을 위한 사회복지시설의 태도가 문제가 될 수 있다. 즉 평가 인증에만 합격하면 수요자가 늘 것이라는 욕심에 평가인증만을 위한 시설이 될 수 있으며 평가인증 후 사후관리 또한 필요할 것이다.

셋째, 현재의 평가인증제도는 재정과 인력이 풍부한 시설의 경우 평가인증에 유리할 수 밖에 없다. 따라서 좀 더 다각적인 시각에서 평가인증에 필요한 지표와 방법을 개발 제시할 필요가 있다. 또한 인증을 받지 못한 시설의 경우 다양한 지원을 통해 인증을 받을 수 있도록 해야 할 것이다.

넷째, 직원의 처우 개선이 이뤄지지 않는 상태에서 평가제도나 인증제는 직원의 과중한 업무와 소진을 초래할 수 있다. 평가제도나 평가인증으로 인해 얻어지는 긍정적인 효과도 있지만 평가나 인증제를 준비 발전시키기 위해 준비하고 노력하는 직원들의 입장에서는 큰 부담으로 다가 올 수밖에 없다고 생각한다.

이와 같이 평가인증제는 사회복지 서비스의 질적인 향상을 가져올 수 있으며 보편적 복지시대의 수요자의 선택에도 많은 영향과 도움을 줄 수 있을 것이다. 그러나 평가인증제만이 서비스의 질적 향상을 가져오는 유일한 방법은 아닐 것이다. 오히려 인증제가 도입됨으로써 좋은 시설과 열약한 시설간의 격차를 가져올 수 있다. 따라서 좀 더 다각적이고 다차원적인 관점에서 접근해야 할 것이다. 이에 대한 교수님의 의견을 듣고 싶습니다.

끝으로 토론자로써 사회복지관 평가에 관하여 몇 가지 제언하면 다음과 같다.

첫째, 평가제도의 효율성과 효과성 제고를 위해 기관장 뿐 아니라 담당실무자에 대한 교육과 홍보를 통해 평가의 긍정적인 인식 확산에 주력해야할 것이다.

둘째, 평가방식과 지표개발에 대한 연구를 통해 현장의 현실을 반영하고 기관 운영에 지장을 주거나 과중한 부담을 주어서는 안 될 것이다.

셋째, 평가제도는 공공자원의 투명성 확보와 사회복지서비스의 질 향상이라는 목적을 달성할 수 있도록 평가 후 업무수행에 도움이 될 수 있도록 평가 이후의 사후관리에 많은 지원을 해야 할 것이다.

넷째, 보편적 복지 시대를 맞이하여 지역주민의 욕구와 의견이 반영된 평가가 확대되어야할 것이다. 현재의 지역주민 만족도 조사를 전화조사뿐 아니라 현장 방문 조사 등 여러 가지 방법을 강구해야할 것이다.

다섯째, 인증제 도입을 대비하여 여러 가지 부작용을 최소화하고 사회복지를 단순히 시장논리에 맡겨 선의의 피해자가 생기지 않도록 제도적 장치를 마련해야 할 것이다.

여섯째, 인증제도 도입에 대한 부작용을 최소화 할 수 있도록 별도의 전담기구를 편성하여 위에 제기되 여러 가지 문제점을 해결할 수 있도록 해야 할 것이다.

제5기획주제 토론

사회복지관 평가의 과제와 전망

제 5 기획주제토론 (2008. 4)

제5기획주제 토론

김 영 석*

* 충북 청주 북부종합사회복지관장

1. 평가는 왜 하는가에 대한 고민이 필요할 때이다.

발제자께서도 말씀하신 바와 같이 사회복지평가제도가 도입된 것은 1999년이었다. 사회복지시설에 대한 평가가 이슈로 제기된 것은 사회복지관의 책임성과 클라이언트에 대한 서비스의 질적 수준향상이라는 차원에서 긍정적으로 받아들여질 수도 있다. 또한 예산의 효율적․효과적 사용이라는 차원에서도 평가가 긍정적으로 받아들여질 수 있을 것이다.  그러나 지금까지 3번의 평가를 받아오면서, 각종 논란과 함께 혼란마저 야기 시키는 현실에서, 평가에 대한 신중한 논의가 이루어져야 할 시점이 아닌가 생각이 된다. 이러한 논란은 2006년도에 시행된 평가결과에서 단적으로 들어났다고 볼 수 있다. 평가결과가 번복되는 초유의 사태가 벌어졌고, 이에 대해 현장에서는 평가 자체를 불신할 수밖에 없는 현상이 벌어진 것이다. 먼저 평가는 왜 하는가에 대한 고민이 필요한 시점이다. 현장에서 얼마만큼의 사업실적이 있었는지를 단순히 점검해 보는 차원인가? 하나의 감시역할을 하기 위한 방편인가? 사회복지관을 서열화하여 경쟁을 부추기기 위한 수단인가? 주어진 서비스에 대한 보상차원에서 이루어지는 것인가? 현재의 상태로는 어디에서 속하지 않는 애매한 의미의 평가로 밖에는 받아들여지지 않는 것이 현실이다. 그저 3년마다 받아야 하는 일상적인 하나의 과정으로 밖에는 인식되지 못하고 있다. 평균 60점 이하의 사회복지관에 대해서는 어떤 불이익을 준적도 없었고, 90점 이상의 우수복지관이라 해도 그저 자체적인 만족일 뿐 어느 하나 보상이 주어지지 않고 있다. 다만 그 지역에서 어느 복지관이 1등 했고, 어느 복지관이 꼴찌를 했더라는 서열만 남아있을 뿐... 이는 결국 같은 지역 복지관끼리 경쟁력만 부추기고 있는 꼴이 되었다. 그러면서 네트웍, 정보교류를 외치는 것은 좀 아이러니컬한 모습이 아닐까?

2. 똑같은 평가지표를 가지고 왜 보는 시각에 따라 다른 결과가 나와야 하는가?

사회복지관 평가는 수년전부터 평가 모형이 개발되어 시행되어 오고 있다. 그러나 현장에서는 그 결과를 승복하지 않는 이유가 무엇인가? 평가단은 교수와 사회복지관장, 그리고 해당 지자체 공무원으로 구성되고 있다. 그러나 누가 보느냐에 따라 평가지표에 대한 결과가 다르게 나오고 있다. 이는 분명히 문제가 있는 것이다. 평가지표가 잘못되었던지, 아니면 평가단 구성이 잘못되었던지, 평가단에 대한 충분한 교육이 이루어지지 않았던지, 이에 대한 문제점을 빨리 찾아내야 할 것이다. 어느 정도 인정할 수 있는 결과라면 어쩔 수 없지만 평가결과만 나오면 전국이 술렁이고 있는 것은 분명히 문제가 존재하고 있는 것이다. 한번도 지역 사회복지 행사에 참여하지 않는 복지관이 지역사회관계 우수 복지관으로 지방자치단체에서 상을 받은 적이 있다. 이 결과를 놓고 상을 받은 복지관은 웃으며 회식을 하겠지만, 나머지 복지관들은 평가단을 한심하게 생각할 지도 모른다. 이런 결과가 나온다면 누가 평가결과를 신뢰할 것인가? 현재의 평가지표대로라면 큰 규모의 재단에서 운영하는 복지관을 단일 복지관에서는 따라갈 수 없는 결과만 나온다. 예를 들어 직원들의 급여수준이 그 재단의 살림살이 규모에 따라 천차만별하지만 급여가 작은 복지관은 아무리 우수프로그램을 실시한다고 해도 그들을 이길 수 없는 구조가 현재의 평가지표다.  어떻게 수도권지역과 지방에 있는 사회복지관이 같을 수 있는가? 재정이 열악한 지역일수록 결론적으로 평가점수를 낮게 받을 수밖에 없다. 그러나 재정이 열악한 것이 복지관의 잘못인가?

3. 사회복지 서비스를 수량적으로 평가하는 것이 맞는 방법인가?

사회복지 서비스를 평가하는 과정에서 수량적으로 접근한다는 것은 매우 위험한 발상이다. 예를 들어 봉사자가 1,000명이 등록되어 있으나 활동력은 미약한 복지관과 봉사자수는 적지만 활동량이 활발한 복지관을 평가할 때 단순히 1,000명의 봉사자가 있다고 해서 높은 점수를 받아야 하는가? 복지관에 장애인편의시설의 유․무에 따라 점수로 표시하고 마는 것이 평가의 원래 목적에 맞는 것인가? 평가를 통해 그 해당 지방자치단체에 장애인편의시설 설치를 권고하는 방법이 평가를 하는 목적에 맞는 것은 아닐까? 어느 복지관이 자체예산으로 장애인편의시설을 설치할 수 있을 것인가? 사회복지 서비스는 수량적으로 평가할 수 없는 무형의 것이다. 어떤 과정을 거쳐 서비스가 주어졌으며, 그 서비스를 받은 클라이언트들의 반응은 어떠했는가를 체계적으로 살펴보는 것이 진정한 평가가 아닐까?

4. 평가를 했으면 그에 대한 사후관리가 이루어져야 하지 않을까?

평가를 했다면 반드시 그 결과에 대한 사후관리가 필요하다. 현재 대로라면 앞에서도 언급했듯이 3년마다 거치는 의례적인 행사일 뿐이다. 40점 이하의 복지관에 아무런 제재조치도 없고, 우수복지관에도 아무런 보상이 없다면 왜 평가를 하는 것인가? 점수가 낮은 복지관은 그 원인을 분석해서 잘못된 부분은 시정토록 유도하고, 그럴 수밖에 없는 점이 있다면 적극적으로 지원해주어 단계를 올릴 수 있도록 해 주어야 마땅할 것이다. 잘하는 복지관은 격려차원에서라도 우수사례로 그에 맞는 보상을 주어야 할 것이다. 해도 그만 안 해도 그만이라는 인식들이 뿌리 깊게 박혀있는 한 3년 마다 실시되는 평가는, 평가단에서 수당만 지급할 뿐 아무런 효과로 얻을 수 없을 것이다.

5. 이제 평가에 대한 현장의 목소리를 귀 기울여 듣고, 누구나 공감할 수 있는 모형이 만들어져야 할 시점이다.

이제 평가제도가 도입된 이래 4차 평가를 할 시점이 되었다. 이 정도 세월이 지났다면 이제 현장에서 공감할 수 있는 평가틀이 만들어질 때로 되지 않았을까? 왜 현장의 목소리를 평가틀에 도입하지 않는 것인가? 발제자님께서 평가에 대한 대안으로 인증제도를 말씀하셨다. 본인도 기존의 형태로 이루어지는 평가라면 차라리 발제자님이 말씀하신 인증제도를 도입하는 것이 바람직하다는 생각이다. 현재 몇몇 지방자치단체에서 해당 시․군 의원들이 사회복지관을 왜 똑같이 예산을 주느냐, 평가를 통해 차등지원 하라는 말들이 오고가고 있는 것으로 알고 있다. 가뜩이나 후발주자인 노인복지관이나 장애인복지관에 비해 극히 적은 예산으로 어렵게 운영되고 있는 것이 현실인데, 그마저도 평가를 통해 차등지원하라는 것은 사회복지관을 죽이는 것으로 밖에는 해석되지 않는다. 이렇게 된 것은 평가를 하나의 견제수단과 통제수단으로 잘못 인식하고 있음으로 해서 나온 결과일 것이다. 평가를 했으면 보건복지가족부 차원에서 결론을 내려야 할 것이다. 사회복지관을 평가하다보면 가장 많은 부분이 재정부족인 것은 누구나 알 것이다. 그렇다면 최소한 보건복지가족부에서 평가결과를 책으로 묶어내고 끝낼 것이 아니고, 지방자치단체에 사회복지관의 재정을 보완할 수 있는 권고 공문이라도 보내주는 것이 평가를 매듭짓는 방법에서 바라직한 것이 아닐까?

평가는 사회복지관을 통제하기 위한 수단으로 이용되어서는 곤란하다. 평가는 분명히 기관운영을 투명하고 책임성 있게 운영하도록 하기 위한 방법이고, 클라이언트들에게 양질의 서비스를 제공하기 위한 것이고, 예산의 효율적․효과적 사용을 담보하기 위한 것일 뿐이다. 이제 평가를 시행하는 측과 평가를 받는 측 양자가 공히 이해할 수 있는 제도로 하루빨리 정착될 수 있기를 기원하며 토론을 마치고자 한다.

포 스 터 발 표

포스터발표

기혼여성의 보육지지환경이 취업유지에 영향을 주는 요인

춘계학술대회 포스터발표 (2008. 4.)

기혼여성의 보육지지환경이 취업유지에 영향을 주는 요인

육 신 애* ․ 오 미 희**

*  영동군청

** 영동대학교 사회복지학과 교수

Ⅰ. 서론

현대 사회구조의 변화로 인하여 기혼여성의 사회진출 및 이에 대한 욕구는 해를 거듭할수록 증가하고 있어, 2006년도 미혼의 경제활동참가율(52.5%)로 기혼(49.5%)보다 높으나 그 차이는 3.0%포인트로 크지 않은 것으로 나타났다(한국여성정책연구원, 2007). 한편, 기혼취업여성에게 가정 내에서의 역할수행과 직장일이라는 이중부담으로 인하여, 특히 자녀양육의 기능이 약화되는 가운데 자녀보호 및 교육문제가 매우 심각한 문제로 대두되기 시작하였다. 2007년 여성 통계연보 자료에 의하면, 여성은 여성들이 취업하는데 많은 장애가 있다고 생각하고 있으며 특히 ‘육아부담(47.9%)’이 가장 큰 취업 장애요인으로 지적되고 있음을 알 수 있다.

이영(1996)의 연구에 의하면 취업모 여성의 59.6%가 ‘자녀양육에 어려움을 겪고 있다’고 하였고, ‘직장생활의 가장 큰 애로점’은 83.0%가 ‘자녀양육문제’인 것으로 나타났다(한경혜, 1997). 또한 ‘자녀양육문제로 직장을 그만두겠다고 생각해 본적이 있다’는 경우가 78.4%로 나타났으며, 전체 응답자의 97.7%가 ‘직장보육시설이 확산’되기를 원하였다. 이러한 자녀양육의 문제를 해결하기 위하여 1980년대 후반부터 보육시설 확대의 당위론이 거론되기 시작했으며, 정부는 기혼취업여성에게 실질적으로 도움을 줄 수 있는 보육서비스 육성 방안을 제시하는 것이 시급하였다(이예영, 2005).

지금까지의 보육서비스에 대한 연구는 보육서비스가 기혼여성의 취업여부, 취업욕구, 취업유지에 어떠한 영향을 미치는지(도미향, 1999), 또한 취업모나 취업을 원하는 기혼여성들의 욕구를 충족시키기 위한 선결조건으로 보육서비스가 갖추어야 하는 부분이 무엇인지에 관한 연구(이석무, 1994; 정경희․김유경, 1997)를 들 수 있다. 또한 보육서비스 중 취업모에게 가장 중요하게 여겨지는 것이 ‘교육적인 부분’이라는 결과를 도출한 이소희(1996), 임명희(1997)의 연구가 있지만, 보육서비스 이 외의 다른 보육환경적인 면을 고려하지 못하고 있다는 한계를 지닌다.

Ⅱ. 연구목적

본 연구의 목적은 자녀출산 및 보육문제로 기혼취업여성들이 취업을 중단하지 않고 유지하는데 영향을 주는 요인이 무엇인지 기혼취업여성들과 이들을 둘러싸고 있는 환경 간의 영향을 분석하여 가장 필요한 환경적 요인을 구체적으로 파악하는 것이다. 이를 위하여 기본적인 사회․환경적 요인을 가족환경, 직장환경, 지역사회환경 세단위로 나누었으며, 각각이 기혼여성의 취업유지에 어느 정도의 영향을 미치고 있는지 알아보고자 한다. 결과적으로 본 연구는 기혼여성들이 보육문제로 취업을 포기하지 않고 직장생활을 영위해 나갈 수 있는 방안을 가족환경, 직장환경, 지역사회환경에서 모색하기 위한 기초 자료를 제공하는데 의의를 지닌다.

Ⅲ. 연구방법

1. 연구모형

독 립 변 수		종 속 변 수
보육지지환경		취업유지 여․부
․ 가족환경 변인 - 가족원의 정서적지지 - 가족원의 양육분담 정도
․ 직장환경 변인 - 직장 내 작업환경 수준 - 근무조건의 융통성 - 모성보호적 근무환경 수준
․ 지역사회환경 변인 - 지역 내 이용 가능한 보육시설에 대한 신뢰도
인구사회학적 특성
․ 연령 ․ 학력 ․ 근속년수 ․ 소득수준 ․ 직업

2. 연구가설

가족, 직장, 지역사회환경, 인구사회학적 변인들이 기혼여성의 취업유지 여부에 어떠한 영향을 미치고 있는지 알아보기 위해 다음과 같은 연구가설을 설정하였다.

연구가설 1. 가족환경 변인이 높을수록 기혼여성의 취업유지여부에 영향을 미칠 것이다.

1-1. 가족원의 정서적지지 수준이 높을수록 기혼여성의 취업유지는 높게 나타날 것이다.

1-2. 가족원의 양육분담 수준이 높을수록 기혼여성의 취업유지는 높게 나타날 것이다.

연구가설 2. 직장환경 변인이 높을수록 기혼여성의 취업유지여부에 영향을 미칠 것이다.

2-1. 직장 내 작업환경 수준이 높을수록 기혼여성의 취업유지는 높게 나타날 것이다.

2-2. 직장 내 근무조건의 융통성 수준이 높을수록 기혼여성의 취업유지는 높게 나타날 것이다.

2-3. 직장 내 모성 보호적 근무환경 수준이 높을수록 기혼여성의 취업유지는 높게 나타날 것이다.

연구가설 3. 지역사회환경 변인이 높을수록 기혼여성의 취업유지여부에 영향을 미칠 것이다.

3-1. 지역 내 이용 가능한 보육시설에 대한 신뢰도 수준이 높을수록 기혼여성의 취업유지는 높게 나타날 것이다.

연구가설 4. 인구사회학적 변인은 기혼여성의 취업유지여부에 영향을 미칠 것이다.

4-1. 연령은 기혼여성의 취업유지여부에 영향을 미칠 것이다.

4-2. 학력은 기혼여성의 취업유지여부에 영향을 미칠 것이다.

4-3. 근속년수는 기혼여성의 취업유지여부에 영향을 미칠 것이다.

4-4. 소득수준은 기혼여성의 취업유지여부에 영향을 미칠 것이다.

4-5. 직업은 기혼여성의 취업유지여부에 영향을 미칠 것이다.

3. 측정도구

본 연구의 측정도구는 최은미(2004)가 사용한 척도 중 수정․보완하여 사용하였다. 기혼여성의 보육지지환경이 취업유지 여부에 어떠한 영향을 미치는지 알아보기 위하여 여성의 취업유지 여부와 가족환경, 직장환경, 지역사회 환경과 인구사회학적특성을 질문하였다. 신뢰도검증결과, 가족환경요인의 Cronbach's Alpha는 .753, 직장환경요인의 Cronbach's Alpha는 .778, 지역사회환경요인의 Cronbach's Alpha는 .726으로 나타났다.

4. 자료수집방법

본 연구의 조사대상은 충북 영동군내 거주하고 있는 기혼여성들로, 자녀를 양육하고 있으며 전문직, 사무직 및 생산직, 판매서비스직에 근무하고 있는 취업모이다. 또한 조사 대상자의 연령은 25～40세 이하의 기혼여성으로 하여 개인의 연령 요인과 자녀양육시의 사회․환경적 요인을 간접적으로 통제하였다. 자료수집 기간은 2007년 11월 10일에서 11월 30일까지 20일 동안에 실시하였다.

충북 영동군 내의 어린이집 2개소와 영동군내 기관 등을 방문하여 어린이집을 이용하고 있는 어머니들에게 230부의 설문을 배포하였으며 총 214부가 회수(회수율 93%)되었으나 16부는 회수되지 않아 제외시켰고, 이중 응답이 불성실한 5부도 제외하여 총 214부 중 209(98%)부를 통계처리 되었다.

5. 자료 분석방법

수집된 자료는 통계프로그램인 SPSS WIN 14.0을 이용하여 기술통계분석, 일원배치 분산분석(one-way ANOVA), 독립표본 T-test, 상관관계분석, 로지스틱 회귀분석을 실시하였다.

Ⅳ. 연구결과

1. 조사대상자의 인구사회학적 특성

<표 1> 조사대상자의 인구사회학적 특성                                (단위: 명, %)

특 성	구 분	명(%)
취업유지여부	취업유지 취업중단	171(81.8) 38(18.2)
	합 계	209(100.0)
연 령	25세 이상~30세 31세 이상~35세 36세 이상~40세	15(7.2) 68(32.5) 126(60.3)
	합 계	209(100.0)
첫 자녀 연령	1세 이상~3세 4세 이상~7세 8세 이상~11세 12세 이상	16(7.7) 65(31.1) 86(41.1) 42(20.1)
	합 계	209(100.0)
학 력	중학교 졸업이하 고등학교 졸업 대학교 졸업이상	4(1.9) 87(41.6) 118(56.5)
	합 계	209(100.0)

특 성	구 분	명(%)
종 교	기독교 천주교 불교 무교, 기타	45(21.5) 40(19.1) 48(23.0) 76(36.3)
	합 계	209(100.0)
직 업	사무직 서비스․판매직 전문기술직 기타	95(45.5) 35(16.7) 32(15.3) 47(22.5)
	합 계	209(100.0)
근속년수	1년 미만 1년 이상~2년 미만 2년 이상~3년 미만 3년 이상~4년 미만 4년 이상~5년 미만 5년 이상	35(16.8) 27(13.0) 29(13.5) 37(17.8) 25(12.0) 56(26.9)
	합 계	209(100.0)
월평균 수입	100만원 미만 100만원 이상~200만원 미만 200만원 이상~300만원 미만 300만원 이상~500만원 미만 500만원 이상	18(8.6) 47(22.5) 68(32.5) 60(28.7) 16(7.7)
	합 계	209(100.0)
취업의 어려움	자녀의 보육 자신의 건강 가사일 남편, 가족과의 갈등 직장에서의 갈등	121(57.9) 7(3.3) 47(22.5) 15(7.2) 19(9.1)
	합 계	209(100.0)
가족구성원	부부+자녀 시부모+부부+자녀 친정부모+부부+자녀 부부+자녀+그 외의 가족	150(71.8) 42(20.1) 12(5.7) 5(2.4)
	합 계	209(100.0)
보육형태	시부모 친정부모 국공립 어린이집 민간 어린이집 대리양육모 고용 본인 양육	37(17.7) 47(22.5) 34(16.3) 53(25.4) 17 (8.1) 21(10.0)
	합 계	209(100.0)

2. 기혼여성의 보육지지환경이 취업유지에 미치는 요인

기혼여성의 보육지지환경이 취업유지여부에 미치는 영향요인이 무엇인가를 알아보기 위하여 로지스틱 회귀분석을 실시한 결과, 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타난 독립변수는 가족환경요인(정서적지지), 직장환경요인(작업환경수준), 개인적 특성 중 연령, 기타 직업이 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다. 이에 비해 가족환경요인(양육분담), 직장환경요인(근무조건의 융통성, 모성보호제도), 지역사회환경요인(보육시설이용), 학력(고등학교, 중학교), 근속년수, 소득수준, 직업(서비스․전문기술직)은 취업유지여부에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다<표 2>.

<표 2> 기혼여성의 보육지지환경이 취업유지에 미치는 요인                   (n=209)

방정식에 포함된 변수		배타값(B)	유의확률	기대빈도 Exp(B)
가족환경 요 인	정서적지지 양육분담	-2.893 1.095	.018* .186	.055 2.990
직장환경 요 인	작업환경수준 근무조건의 융통성 모성보호제도	-4.609 -1.231 2.006	.026* .251 .225	.010 .292 7.433
지역사회 환경요인	이용가능한 보육시설	1.264	.303	3.241
개인적 특 성	연령 학력 - 고등학교 졸업 - 대학교 졸업 근속년수 소득수준 직업 -서비스․전문기술직 - 기타	-.528 .659 6.617 .559 .889 -20.213 8.990	.043* .888 .228 .166 .325 .996 .005**	.590 1.933 747.615 1.749 2.433 .000 8018.697
상 수		18.275	.066
X² 모형 유의확률(P) 모형요약(Nagelkerke R²)		93.266 .000 .852

*p<.05  **p<.01  ***p<.001, Dummy Variable(취업여부(기준=취업),

학력(기준=중학교), 직업(기준=사무직)

Ⅴ. 결론

본 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 기혼여성의 취업유지에 가장 민감한 영향을 미치는 것으로 가족원의 정서적지지, 즉 남편, 시부모, 친정부모의 지지가 기혼여성취업에 대한 지지정도가 기혼여성의 취업유지에 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 이러한 연구결과는 자녀양육이 어머니인 여성 자신의 일만이 아닌 가족원 전체가 공동으로 책임져야 할 부분이라는 사회적인 인식이 더욱 풍부해질수록 출산 후 기혼여성의 취업중단 비율은 낮아지게 됨을 의미한다.

둘째, 직장환경 변인이 기혼여성의 취업유지에 미치는 영향력을 검토하기 위해 직장환경 변인을 직장 내 작업환경 수준, 근무조건의 융통성 수준, 그리고 모성 보호적 근무환경 수준으로 나누어 설정하였다. 분석결과, 작업환경수준이 통계적으로 유의미하게 나타난 반면 근무조건의 융통성, 모성보호제도는 기혼여성의 취업유지에 통계적으로 영향력을 미치지 않는 것으로 나타났다.

셋째, 보육지지환경의 외적차원으로 지역사회환경 변인을 검토한 결과 기혼여성이 취업을 유지하는데 이용 가능한 보육시설은 유의미한 영향력이 없는 것으로 분석되었다. 넷째, 개인적 특성 중 연령, 기타 직업은 기혼여성의 취업유지에 통계적으로 영향력을 주는 것으로 나타났다. 반면에 학력, 근속년수, 소득수준, 서비스․전문기술직은 기혼여성의 취업유지에 영향을 주지 않는 것으로 분석되었다.

마지막으로 연구의 한계점으로 조사대상을 충북 영동군내 기혼여성으로 하였는데, 모집단의 수가 충분치 않고 대상자 선정의 대표성에 한계가 있으며, 취업유지집단과 취업중단집단간 비율의 차이가 너무 크다. 따라서 본 연구에서 조사된 기혼여성들이 가지고 있는 취업유지나 중단의 원인을 전체 기혼여성들의 취업유지의 요인으로 일반화하기에는 한계가 있다. 이에 다양한 직업에 대한 기혼여성들의 보육지지환경과 취업유지에 관한 연구가 이루어져야 할 것이며, 대도시와 농촌의 지역적인 차이를 고려한 연구도 필요할 것으로 생각된다.

참고문헌

김경애. 2007. “2007 여성통계연보”. 『한국여성정책연구원』. 도서출판 한학문화.

도미향. 1999. “보육서비스가 기혼여성의 취업 및 가족복지감에 미치는 영향”. 숙명여자대학교 박사학위논문.

이석무. 1994. 『아동보육사업 경영경제론』. 서울: 혜화당.

이영. 1996. “전문직 취업모의 자녀관리”. 『아동학회지』 7: 45-49.

이예영. 2005. “보육서비스가 기혼여성의 취업증진에 미치는 영향에 관한 연구”. 인하대학교 행정대학원 석사학위논문.

이소희. 1996. “영유아 보육 활성화를 위한 정책방향”. 『보육』 7(8): 14-22.

임명희. 1997. “영아보육의 활성화 방안”. 『보육』 7(8): 11-14.

정경희․김유경. 1997. “지역별 보육수요와 정책방안”. 한국보건사회연구원.

최은미. 2004. “보육지지체계가 여성의 취업유지에 미치는 영향” 연세대학교 석사학위 논문.

한경혜. 1997. “직장보육시설 개선에 관한 연구: 종합병원 취업모의 양육실태를 중심으로(3개의 종합병원의 취업모를 중심으로)”. 한양대학교 행정대학원 석사학위논문.

포스터발표

국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 영향을 미치는 요인

춘계학술대회 포스터발표 (2008. 4.)

국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 영향을 미치는 요인

송 미 영* ․ 박 경 희**

*  영동대학교 사회복지학과 교수

** 영동군청

Ⅰ. 연구 배경

국제결혼 이주여성은 결혼을 목적으로 다른 문화적 환경을 가진 지역 혹은 국가로 이주한 여성이라고 쉽게 정의할 수 있다. 따라서 한국에 거주하는 국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 어떠한 요인이 영향을 줄 수 있을까라는 연구 질문을 던질 수 있을 것이다. 이 같은 관심을 갖는 이유는 최근 국제결혼 이주여성의 인구학적 급증과 계속적인 증가추세로 전망되기 때문이다. 2007년 5월 기준으로 ‘외국인 주민 실태조사’ 결과에 따르면, 외국인 주민 722,686명 중 국제결혼이주자가 12.2%인 87,964명, 국제결혼가정자녀는 6.1%인 44.258명이다(행정자치부, 2007). 국제결혼 이주자의 유형 중에서 현재에는 국내남성과 외국여성과의 결혼이 증가하고 있으며, 특히 농․어촌을 중심으로 다양한 국적의 여성과의 결혼이 급증하는 추세이다. 다인종․다문화사회로의 이행을 상징하는 국제결혼이주자는 2005년 이래 체류외국인 중 약 10%를 차지하며. 이들 대부분이 여성이 약 88%로 파악되고 있다(한국여성정책연구원, 2007).

2006년 5월 기준으로 설동훈 외(2006)는 전체 83.080(100.0%)명 중 여성이 73.527(88.5%)명, 남성이 9,553 (11.5%)으로, 법무부(2007)는 전체 93,786(100.0%) 중 여성이 82,828(88.3%)명, 남성이 10,958(11.7%)로 집계함(한국여성정책연구원, 2007).

한편, 국제결혼 이주여성은 문화적 인식차이, 언어장벽, 주변의 차별과 편견, 2세 교육문제, 배우자에 대한 신뢰 등에서 어려움을 겪고 있다. 그러므로 다양한 어려움을 극복하고자 하는 각각의 욕구가 있을 것이다. 특히 결혼만족도와 관련하여 경제적 이유로 인한 결혼이라는 멸시, 피부색으로 인한 차별과 편견의 눈길 등으로 주변의 차별과 편견에서 벗어나고 싶은 욕구와 사기결혼, 정확한 정보의 부족으로 인한 배우자에 대한 신뢰를 회복하려는 욕구가 있다(김성천 외, 2008: 407). 그러나 국제결혼 이주여성은 국제결혼생활의 어려움 즉, 언어, 가족생활, 문화적 격차에서 오는 부부 및 가족 간의 상호이해 부족(양순미, 2006)으로 별거를 하거나 이혼하는 경우가 보고되고 있다. 이처럼 국제결혼 이주여성은 한국의 가족구성원이면서 복지사각지대에 있기 때문에 새로운 사회복지적 관심을 반영하는 관련 연구가 2000년 이후 지속적으로 이루어졌다. 구체적으로 국제결혼 이주여성의 실태, 가족생활적응 및 결혼만족도 연구(안현정, 2003; 전만길, 2005; 한건수, 2006; 소은덕, 2006; 박선영, 2006; 김현정, 2007; 이무영․강기정, 2007)가 있다. 그러나 기존연구들은 최근 농․어촌을 중심으로 다양한 국적의 국제결혼 이주여성이 급증하고 있는데, 이들에 대한 결혼만족도를 조사하여 요인을 제시하지 못하는 제한점을 지닌다. 따라서 농촌지역 국제결혼 이주여성의 결혼만족도를 살펴볼 필요성이 있다.

Ⅱ. 연구 목적

본 연구의 목적은 국제결혼 이주 여성의 결혼만족도에 영향을 미치는 요인을 살펴보는 것이다. 이를 위하여 기존 연구결과를 토대로 인구사회적인 요인인 연령, 월평균 소득, 결혼기간, 배우자 연령차이, 가족구성형태, 이주여성 학력, 남편의 학력 변인을 설정하여 실증적인 조사 자료를 바탕으로 결혼만족도에 미치는 요인을 밝혀보고자 한다. 더불어 농촌지역에서 급속히 증가하고 있는 국제결혼 이주여성을 대상으로 결혼만족도에 영향을 미치는 요인을 살펴봄으로써 한국사회 성공적인 적응을 위한 사회복지적인 기초 자료를 제공해 줄 수 있을 것이다.

Ⅲ. 연구 방법

1. 측정도구

1) 사회 인구학적 변인

연령, 이주여성의 학력, 월평균 소득, 직업, 결혼기간, 자녀수, 남편과의 연령차이, 남편의 학력, 가족구성형태, 종교, 국적으로 총 11문항이다. 이 중에서 기존연구결과(안현정, 2003; 소은덕, 2006)를 참고로 결혼만족도에 영향을 미치는 요인을 살펴보기 위하여 연령, 월평균 소득, 결혼기간, 배우자 연령차이, 가족구성형태, 이주여성 학력, 남편의 학력을 독립변수로 설정하였다.

2) 결혼만족도

종속변수인 결혼만족도에 대한 측정도구는 선행연구자인 안현정(2003)의 척도를 수정, 보완하여 사용하였다. 결혼만족도 변인의 하위요소로 심리적 특성을 알아보기 위하여 자아존중 2문항, 배우자성격 4문항, 성적만족 3문항, 경제적 안정 2문항으로 총 11문항을 질문하였다. 대인관계특성을 살펴보기 위하여 정서적 의사소통 4문항, 공유시간 2문항, 배우자 역할 3문항, 성역할 3문항, 가족관계 1문항, 갈등대처방법 3문항으로 총 16문항을 질문하였다. 그리고 국제결혼의 특수적 특성으로 이질적 문화생활방식 3문항, 국제결혼기대결과 2문항으로 총 5문항으로 구성하였다. 전체 32 문항에 대한 결혼만족도 척도의 신뢰도 검증 결과, 신뢰도는 Cronbach's Alpha =.873으로 나타났다. 표준화된 척도를 구성하는 각 문항들의 동질성을 사정하는 신뢰도가 .8이상이므로 ‘좋음’으로 판단되며 동일한 개념으로 볼 수 있다. 따라서 변수들을 합하여 상위개념 변수로 만들 수 있으므로 변수계산(recording)을 통하여 결혼만족도라는 하나의 변수로 변환하였다.

2. 조사대상

본 연구의 조사대상은 한국남성과 국제 결혼한 외국여성으로서 충청북도 영동군 지역에 등록 되어 거주하는 107가정을 대상으로 하였다. 영동군 전체 외국인은 110명이었으나 이혼, 이사, 가출로 3가정은 조사대상에서 제외되어 107명이 실질적인 연구 모집단이었다. 지역별로 살펴보면, 영동읍 24명, 양강면 8명, 학산면 22명, 매곡면 5명, 용산면 15명, 양산면 10명, 황간면 3명, 심천면 10명, 용화면 5명, 추풍령면 12명, 상촌면 7명이다.

조사대상의 국적별로 조사협조 특징을 간략히 설명하면, 필리핀 여성의 경우 문화원에서 실시하는 공부방을 중심으로 면접 설문을 통하여 적극적으로 조사에 응하였다. 반면에 중국, 베트남, 인도네시아등지의 여성의 경우 비협조와 작성거부 등으로 회수율이 저조하여 일대일 면접을 통한 철저한 방문으로 1차 8부, 2차 12부, 3차 3부 등으로 10차에 걸쳐 방문면접 조사를 통하여 설문지를 회수하였다.

3. 자료의 수집방법

자료수집기간은 2006년 10월부터 2007년 2월 26일까지 실시되었다. 자료수집방법은 구조화된 질문지를 사용하여 면접법을 실시하였다. 구체적인 자료수집과정을 설명하면, 2006년 10월에 필리핀부부들을 중심으로 1차로 30부를 배부하여 20부(남편설문지 포함)가 회수되었고, 태국 2부 회수되었다. 그리고 2차로 2007년 2월 6일부터 10일까지 5차에 걸쳐 지역별 방문 면접 조사를 실시하였다. 그 후 6차 2007년 2월 21부터 26일까지 10차에 걸쳐 중국, 베트남, 인도네시아 등으로 총 92부가 회수 되었다. 그러나 응답한 필리핀여성의 남편, 베트남 여성 몇 명의 남편들을 제외하고 설문지 응답에 비협조적이어서 92부 회수설문지중 남편들 설문지 19부를 제외하고 국제결혼 이주여성의 73부를 최종분석에 사용하였다.

면접 조사 시 이주여성들이 산골짜기에 살고 있는 경우가 많아서 먼저 전화로 위치를 확인 후 찾아가는 방문접수를 통하여 하루 종일 움직여도 4∼5부밖에 받을 수 없었다. 또한 면접 조사 시 이주여성들의 생활과 처한 환경을 보고 행복한 가정도 있었지만 대부분 환경이 버스가 많이 다니지 않는 시골 골짜기에 살고 있었으며, 주위의 도움 없이는 외출을 할 수 없는 가정도 많았고, 또한 1년이 넘도록 4～5번 정도 외출한 경우도 있었다. 중국 여성들의 경우 특용작물을 재배하면서 넉넉한 살림에 안정된 경제를 꾸려가는 사람이 대부분 이었는데, 나머지 여성의 경우는 설문을 하면서도 가족의 눈치를 많이 보고 내용이 경제적, 심리적으로 안정되지 못한 여성이 다수 이었다(박경희, 2007). 국적별로 설문지 회수비율을 살펴보면 중국이 46.6%로 가장 높았고, 베트남이 31.5%, 필리핀이 16.4%, 인도네시아 2.7%, 태국이 2.7%이었다.

4. 자료의 분석

73명에 대하여 면접법으로 조사한 자료는 부호화 과정(cording)과 오류 검토 작업(data cleaning)을 실시한 후 사회과학 통계 프로그램인 SPSS/WIN 14.0 (Statistical Package for the Social Science for Windows version 14.0)을 이용하여 분석하였다. 연구문제를 살펴보기 위하여 다음의 2가지 분석방법이 활용되었다. 첫째, 본 조사에서 사용된 결혼만족도 척도에 대하여 신뢰도를 분석한 후, 조사대상자의 인구사회학적 특성에 대한 기술적 분석을 시행하였다. 둘째, 국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 영향을 미치는 요인을 다중회귀분석(Multiple Regression Analysis)방법을 통해 분석하였다.

Ⅳ. 연구 결과

1. 조사대상자의 인구사회학적 특성

조사대상자의 연령은 ‘31～40세’는 47.9%로 가장 많은 분포를 보이며, ‘21～30세’는 37.0%, ‘41～50세’는 12.3%를 차지하였다. 학력은 ‘고졸’이 37.0%, ‘중졸’ 30.1%, ‘대졸’이 15.1%로 나타났다. 가구 월평균 소득은 ‘101～150만원’이 23명(35.9%), ‘151-200만원’이 13명(20.3%), ‘51～100만원’ 14명(21.9%)으로 나타났다. 이 중에서 ‘301만원 이상’도 3.1%를 차지하는 것으로 조사되었다. 직업은 ‘농업종사자’가 27명으로 37.0%, 그 다음은 ‘무직’이 19명(26.0%), ‘기능/기술직’이 13명(17.8%) 순으로 나타났다.

조사대상자들의 결혼기간은 ‘1～3년 미만’이 35.6%, ‘10년 이상’은 20.5%, ‘1년 미만’은 15.1%였다. 또한 전체의 자녀수를 보면 ‘1명의 자녀’가 33.3%로 가장 많은 비율로 나타났고, 그 다음은 ‘2명의 자녀’가 31.9%, ‘없다’ 26.4%, 3명의 자녀가 8.3%의 순으로 분석되었다. 그리고 배우자와의 연령 차이를  살펴보면 ‘11살 이상’이 45.2% 차지하였고, ‘7～10살 차이’가 34.2%, ‘4～6살 차이’가 13.7%로 나타났다. 배우자의 학력에서는 ‘고졸’ 58.9%로 가장 많고, ‘중졸’ 16.4%, ‘대졸’ 13.8%, ‘초졸’ 8.25, ‘무학’이 2.7% 순으로 조사되었다. 가족구성형태는  ‘대가족’의 경우가 69.9%, ‘핵가족’이 30.1%로 나타났고, 종교는 ‘무교’ 47.9%, ‘카톨릭’ 20.5%, ‘불교’ 16.4%, ‘개신교’ 8.2%, ‘통일교’ 5.5%로 분석되었다. 마지막으로 조사대상자의 국적은 ‘중국이 34명(46.6%)로 가장 높은 비율로 나타났고, 그 다음은 ’베트남‘이 23명(31.5%), ’필리핀‘이 12명(16.4%) 순으로 조사되었다.

<표 1> 조사 대상자의 인구사회학적 특성                               (단위: 명, %)

구 분		명(%)	구 분		명(%)
연 령	20세 이하	2(2.7)	자녀수	1명	24(33.3)
	21~30세	27(37.0)		2명	23(31.9)
	31~40세	35(47.9)		3명	6(8.3)
	41~50세	9(12.3)		4명이상	0(0)
	51세 이상	0(0)		없다	20(26.4)
	합 계	73(100.0)		합 계	73(100.0)
학 력	무 학	3(4.1)	배우자 학 력	초졸	6(8.2)
	초 졸	10(13.7)		중졸	12(16.4)
	중 졸	22(30.1)		고졸	43(58.9)
	고 졸	27(37.0)		대졸	10(13.8)
	대 졸	11(15.1)		대학원졸 이상	0(0)
	대학원졸 이상	0(0)		무학	2(2.7)
	합 계	73(100.0)		합 계	73(100.0)
월평균 소 득	50만원미만	1(1.6)	결혼기간	1년 미만	11(15.1)
	51~100만원	14(21.9)		1년~3년 미만	26(35.6)
	101~150만원	23(35.9)		3~5년 미만	8(11.0)
	151~200만원	13(20.3)		5~7년 미만	9(12.3)
	201~300만원	11(17.2)		7~9년 미만	4(5.5)
	301만원 이상	2(3.1)		10년 이상	15(20.5)
	합 계	64(9)100.0		합 계	73(100.0)
직 업	자영업	2(2.7)	종 교	카톨릭	15(20.5)
	기능/기술직	13(17.8)		개신교	6(8.2)
	단순노무직	4(5.5)		통일교	4(5.5)
	사무직	1(1.4)		불 교	12(16.4)
	서비스판매	3(4.1)		무 교	35(47.9)
	농업종사자	27(37.0)		기 타	1(1.4)
	전문직, 경영	4(5.5)		합 계	73(100.0)
	무 직	19(26.0)	가족 구성형태	핵가족	22(30.1)
	합 계	73(100.0)		대가족	51(69.9)
연 령 차 이	1~3살	5(6.8)		합 계	73(100.0)
			국 적	중 국	34(46.6)
	4~6살	10(13.7)
				베트남	23(31.5)
	7~10살	25(34.2)
				필리핀	12(16.4)
				인도네시아	2(2.7)
	11살 이상	33(45.2)
				태 국	2(2.7)
	합 계	73(100.0)
				합 계	73(100.0)

2. 국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 영향을 미치는 요인

국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 영향을 미치는 요인을 살펴보기 위하여 다중회귀분석을 실시하였다<표 2>. 분석결과, 인구사회학적 특성 중 연령(β=.419), 배우자 7-10세 연령차이(β=.527), 배우자 11세 이상 연령차이(β=.552), 가족구성: 대가족(β=.281), 이주여성 학력: 고졸(β=-.253), 남편 학력: 고졸(β=.538)이 결혼만족도에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것을 밝혀졌다. 이러한 변인들은 결혼만족도에 대하여 약 48%의 설명력을 나타났다. 즉, 국제결혼 이주여성의 연령이 높을수록, 배우자와 7세-10세의 연령차이가 보일수록, 배우자와 11세의 연령차이가 보일수록, 가족구성이 대가족 일수록, 이주여성의 학력이 고졸이하인 경우, 남편의 학력이 고졸인 경우에 결혼만족도가 높음을 알 수 있다. 그러나 그 외의 독립변수인 가족의 월평균 소득, 결혼기간, 이주여성 학력이 대졸이상, 남편 학력이 대졸이상인 경우 국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 않는 것으로 나타났다.

<표 2> 결혼만족도에 영향을 미치는 요인

변 인	결혼 만족도		공선성 통계량
	B (β)	t	공차한계	VIF
․ 연령	.312(.419)	2.861**	.463	2.161
․ 가족의 월평균 소득	-.016(-.033)	-.323	.923	1.083
․ 결혼기간	-.044(-.143)	-1.036	.520	1.922
․ 배우자 7-10세 연령차이(d)	.586(.527)	3.392***	.410	2.439
․ 배우자 11세 이상 연령차이(d)	.650(.552)	3.709***	.448	2.232
․ 가족구성: 대가족(d)	.345(.281)	2.489*	.779	1.283
․ 이주여성 학력: 고졸(d)	-.402(-.253)	-2.266*	.795	1.258
․ 이주여성 학력: 대졸이상(d)	.151(.132)	1.053	.633	1.580
․ 남편 학력: 고졸(d)	.614(.538)	4.379***	.657	1.523
․ 남편 학력: 대졸이상(d)	.133(.070)	.553	.622	1.608
회귀 상수	1.731
R² (수정된 R²)	.475(.375)
F값	4.786***

※ 주: (d)는 가변수(dummy variable)임; 배우자 연령차이(기준=1세-6세), 가족구성(기준: 핵가족), 이주여성 학력(기준: 중졸이하), 남편 학력(기준: 중졸이하),  * p<.05, ** p<.01, *** p<.001

Ⅴ. 결론

본 연구는 실증적인 조사 자료를 바탕으로 인구사회학적인 특성인 연령, 월평균 소득, 결혼기간, 배우자 연령차이, 가족구성형태, 이주여성 학력, 남편의 학력이 국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 영향을 주는 요인을 살펴보았다. 다중회귀 분석한 결과를 요약하면 다음과 같다.

연령, 배우자 7-10세 연령차이(β=.527), 배우자 11세 이상 연령차이(β=.552), 가족구성: 대가족(β=.281), 이주여성 학력: 고졸(β=-.253), 남편 학력: 고졸(β=.538)이 결혼만족도에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것을 밝혀졌다. 그러나 그 외의 독립변수인 가족의 월평균 소득, 결혼기간, 이주여성 학력이 대졸이상, 남편 학력이 대졸이상인 경우 국제결혼 이주여성의 결혼만족도에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 않는 것으로 나타났다. 이러한 연구결과로부터 농촌지역 국제결혼 이주여성은 배우자와 연령차이가 7세 이상일 경우, 대가족과 함께 거주할 경우, 국제결혼이주여성의 학력이 고졸이하인 경우, 남편의 학력이 고졸인 경우에 결혼만족도가 높다고 해석할 수 있다.

본 연구는 충북 영동군 지역을 중심으로 필리핀, 중국, 베트남 ,태국, 인도네시아의 이주여성들의 결혼만족도를 조사 연구한 것으로 다른 농촌지역의 국제 결혼한 이주여성들의 결혼만족도로 일반화하기에는 한계점을 있다.

참고문헌

김성천․강욱모․김혜성․박경숙․박능후․박수경․송미영․안치민․엄명용․윤혜미․이성기․최경구․최현숙․한동우. 2008. 『사회복지학의 원리와 실제』. 서울: 학지사.

김현정. 2007. “국내거주 여성결혼 이민자의 사회경제적 적응 증진 요인분석에 관한 연구”. 남부대학교 석사학위논문.

박선영. 2006. “여성 결혼이민자의 사회적 지지와 결혼만족도에 관한 연구: 대구․경북 지역을 중심으로”. 계명대학교 석사학위논문.

박경희. 2007. “국제결혼 이주여성 결혼만족도에 관한 연구: 충북 영동군을 중심으로“. 영동대학교 석사학위논문.

소은덕. 2006. “여성결혼이민자의 결혼적응에 미치는 영향요인에 관한 연구”. 신라대학교 석사학위논문.

이무영․강기정. 2007. “국제결혼 이주여성의 자아존중감 및 결혼만족도 향상을 위한 현실요법 집단 프로그램의 효과”. 『한국가족복지학』. 12(2): 29-44. 한국가족복지학회.

안현정. 2003. “국제결혼부부의 결혼만족에 관한 연구: 한국 남성과 필리핀 여성 부부를 중심으로”. 초당대학교 석사학위논문.

양순미. 2006. “농촌 국제결혼부부의 적응 및 생활실태에 대한 비교분석: 중국, 일본, 필리핀 이주여성 부부 중심”. 『농촌사회』 16(2): 151-179. 농촌사회학회.

전만길. 2005. “외국인주부 한국생활 실태 조사 연구”. 한국외국대학교 석사학위논문.

한건수. 2006. “농촌지역 결혼이민자 여성의 가족생활과 갈등 및 적응”. 『한국문화인류학』 39(1): 195-243. 한국문화인류학회.

한국여성정책연구원. 2007. “다민족․다문화사회를 향한 한국사회의 도전과 전망”.

행정자치부. 2007. 8월 2일, 보도자료: 외국인 주민 1년 동안 35% 증가 - 행자부, 지자체별 외국인 주민 실태조사 결과 발표.

사회복지 환경변화와 지역사회복지관의 역할

2008년  4월  7일 인쇄

2008년  4월 17일 발행

발행인  표갑수

발행처  한국지역사회복지학회

(TEL. 043-229-8268․FAX. 043-229-8268)

홈페이지 : www.kcommunity.or.kr